Documenti sulla sicurezza: inadempienze e conseguenze sanzionatorie

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Il Comune Alfa ha affidato lavori pubblici a Gamma. Quest’ultima ha subappaltato parte dell’opera a Beta. L’opera viene realizzato sotto la regia del RUP, del direttore tecnico Tizio e del coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione Caio. Nel corso dell’attività Beta ha omesso di corrispondere parte delle retribuzioni ai dipendenti, i quali si sono rivolti al Comune Alfa chiedendo verifiche in merito. Il Comune, a sua volta, ha coinvolto la DTL competente, che nel corso degli accertamenti ha riscontrato la mancata applicazione delle previsioni contenute nel Piano della sicurezza e la mancata redazione del POS da parte di Beta, oltre alle inadempienze retributive rivendicate dai lavoratori. Quali conseguenze possono scaturire da tale accertamento?

Le figure professionali e le specifiche attribuzioni

La materia della sicurezza sul lavoro sebbene integri e completi la disciplina inerente alla gestione dei rapporti di lavoro, risulta caratterizzata da un elevato tasso di specificità, che richiede una selettività nella formazione e nell’attività di studio. Premesso tale postulato, e senza travalicare i contenuti tematici della presente rivista, si ritiene tuttavia opportuno affrontare quelli che possono qualificarsi come gli adempimenti e le responsabilità principali che coinvolgono i soggetti impiegati in opere di cantiere.

Occorre individuare innanzitutto le figure professionali che operano in cantiere e le relative attribuzioni.

1) Il committente

In primo luogo viene in gioco il committente, definito dall’art. 89, comma 1, lett. a), del T.U. n. 81/08 s.m.i. “il soggetto per conto del quale l’intera opera viene realizzata, indipendentemente da eventuali frazionamenti della sua realizzazione”. Si tratta pertanto del soggetto che commissiona il lavoro e che può essere una persona fisica o una persona giuridica, titolare comunque del potere decisionale e di spesa nella gestione dell’opera commissionata.

2) Il responsabile dei lavori

Affine al committente è il responsabile dei lavori, definito dall’art. 89, comma 1, lett. b), del T.U. n. 81 cit. “il soggetto che può essere incaricato dal committente per svolgere compiti di quest’ultimo”. Si tratta di una figura facoltativa, perché l’eventuale nomina è rimessa alla scelta del committente, il quale, ove non vi provveda, assume su di sé le incombenze inerenti alla progettazione e all’esecuzione dell’opera, così come disciplinata dagli artt. 90 e ss. del T.U. n. 81 cit.. Negli appalti pubblici invece la figura del responsabile dei lavori coincide sempre con quella del responsabile unico del procedimento (RUP).

3) Il direttore dei lavori

Il direttore dei lavori è il soggetto nominato dal committente per gestire la fase esecutiva dell’intervento edilizio. Il direttore dei lavori deve essere in possesso di requisiti professionali richiesti ex lege e, nelle sue attribuzioni, deve verificare che l’opera venga realizzata in rispondenza a quella approvata e in conformità al permesso di costruire. Negli appalti pubblici l’art. 130 del D.lgs. n. 163/2006 stabilisce che “le amministrazioni aggiudicatrici sono obbligate ad istituire un ufficio di direzione dei lavori costituito da un direttore dei lavori ed eventualmente da assistenti”. I compiti sono specificati dal d.P.R. n. 207/2010 e segnatamente dagli art. 147 e ss., tra i quali si segnala in particolare quello di cui all’art. 148, comma 4, consistenti nella verifica periodica circa “il possesso e la regolarità da parte dell’esecutore e del subappaltatore della documentazione prevista dalle leggi vigenti in materia di obblighi nei confronti dei dipendenti”. Vale altresì sottolineare che l’art. 151 del d.P.R. n. 207 cit. prevede che il direttore dei lavori può essere incaricato, ove in possesso dei requisiti tecnici, di svolgere le funzioni del coordinatore per l’esecuzione dei lavori, assumendo conseguentemente le relative incombenze (per cui infra) e responsabilità.

4) Il direttore tecnico

Diverse dal direttore dei lavori sono le figure del direttore tecnico e del capocantiere. Il direttore tecnico può essere un dipendente dell’impresa esecutrice che, ai sensi dell’art. 6 del D.M. 145/00 del Ministero dei lavori pubblici, agisce nell’interesse di appaltatore per organizzare, gestire tecnicamente e condurre a buon fine l’opera di cantiere. In tale prospettiva il direttore tecnico ha supervisione dei lavori di cantiere in funzione di coordinare tra loro gli operai e in generale i soggetti che operano in loco e decidere eventuali variazioni al ciclo produttivo. Negli appalti pubblici l’art. 118,  comma 7, del D.lgs. n. 163 cit. assegna al direttore tecnico la responsabilità per il rispetto del Piano di sicurezza e coordinamento (PSC) da parte di tutte le imprese impegnate nell’esecuzione dei lavori. Si tratta di una responsabilità che a ben vedere viene condivisa con quella del coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione. Tale vigilanza ai sensi dell’art. 131, comma 3, del D.lgs. n. 163 cit. viene svolta da ciascuna delle predette figure “nell’ambito delle proprie competenze”.

5) Il capo cantiere

Il capo cantiere invece è sempre un dipendente dell’impresa esecutrice e in tale qualifica partecipa materialmente alle attività edili, coordinando i lavoratori dell’impresa. In sostanza è il punto di riferimento diretto degli operai.

6) Il coordinatore per la sicurezza

Il coordinatore è una figura di raccordo tra committente e responsabile dei lavori da un lato e impresa affidataria dall’altro lato.

a) Il coordinatore in fase di progettazione

Nei cantieri ove sono presenti più imprese il committente o il responsabile dei lavori è tenuto altresì a designare, ai sensi dell’art. 89 del T.U. n. 81 cit., un coordinatore per la sicurezza e la salute durante la progettazione dell’opera, il quale è incaricato dell’attuazione dei principi generali di prevenzione e di sicurezza per la tutela dei lavoratori [1]. I compiti del coordinatore in fase di progettazione consistono nei seguenti punti:

• redazione del piano di sicurezza e di coordinamento di cui all’articolo 100, comma 1, del T.U. n. 81 cit., i cui contenuti sono dettagliatamente specificati nell’allegato XV;
• predisposizione di un fascicolo adattato alle caratteristiche dell’opera, i cui contenuti sono definiti all’allegato XVI;
• coordina l’applicazione delle disposizioni volte a garantire l’osservanza delle misure generali di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro, così come stabilite dall’art. 15 del T.U. n. 81 cit.

b) Il coordinatore in fase di esecuzione

Il coordinatore in materia di sicurezza e durante la realizzazione dell’opera è ai sensi dell’art. 89, comma 1, lett. f), “il soggetto incaricato, dal committente o dal responsabile dei lavori, dell’esecuzione dei compiti di cui all’articolo 92”. Premesso che il coordinatore non può essere il titolare delle imprese affidatarie ed esecutrici o dipendente di queste ultime e neppure il responsabile del servizio di prevenzione e protezione (RSPP) vale osservare che tali compiti consistono nella:

• verifica circa l’applicazione, da parte delle imprese esecutrici, e dei lavoratori autonomi, delle disposizioni contenute nel PSC;
• verifica dell’idoneità del piano operativo di sicurezza (POS);
• organizzazione delle cooperazione tra i datori di lavoro;
• verifica dell’attuazione di quanto previsto negli accordi tra le parti sociali;
• segnalazione al committente o al responsabile dei lavori, previa contestazione scritta alle imprese e ai lavoratori autonomi interessati, delle inosservanze in materia di sicurezza proponendo la sospensione dei lavori, l’allontanamento delle imprese o dei lavoratori autonomi dal cantiere, o la risoluzione del contratto;
• sospensione, in caso di pericolo grave e imminente, direttamente riscontrato, delle singole lavorazioni fino alla verifica degli avvenuti adeguamenti effettuati dalle imprese interessate.

Generalmente le funzioni di coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione vengono svolte dalla medesima persona.

Si può passare ora ad esaminare la documentazione che l’impresa deve redigere prima di accedere in cantiere.

I documenti di cantiere

a) Il PSC

Il piano di sicurezza e di coordinamento (PSC) e il fascicolo adattato alle caratteristiche dell’opera devono essere redatti dal coordinatore per la sicurezza. Si tratta di testi che contengono una corretta valutazione e stima dei rischi e delle misure preventive adatte ad essere il riferimento indispensabile per ogni figura professionale presente in cantiere. Il PSC una volta redatto va trasmesso dal coordinatore al committente, affinché quest’ultima lo metta a disposizione dell’impresa esecutrice per la redazione del POS [2]. Ai sensi dell’art. 101, comma 1, del T.U. n. 81 cit. “in caso di appalto di opera pubblica si considera trasmissione la messa a disposizione del piano a tutti i concorrenti alla gara di appalto”.

b) Il POS

Il PSC deve comunque essere integrato con il POS, che è il documento nel quale viene effettuata la valutazione dei rischi da parte di ogni impresa esecutrice. Ogni impresa che prende parte ai lavori (salvo che si tratti di imprese fornitrici) [3] deve redigere il POS, il quale deve essere sviluppato secondo i contenuti previsti nel Titolo IV - allegato XV e deve descrivere le migliori contromisure da adottare nelle attività di cantiere al fine di salvaguardare l’incolumità fisica dei lavoratori. Tale documento in sostanza integra e completa il Piano di sicurezza e di coordinamento (PSC). Secondo il disposto di cui all’art. 101 del T.U. n. 81 cit. “prima dell’inizio dei rispettivi lavori ciascuna impresa esecutrice trasmette il proprio piano operativo di sicurezza all’impresa affidataria, la quale, previa verifica della congruenza rispetto al proprio, lo trasmette al coordinatore per l’esecuzione”. I lavori possono essere iniziati solo dopo l’esito positivo delle suddette verifiche, che sono effettuate tempestivamente e comunque non oltre 15 giorni dall’avvenuta ricezione.

In sintesi, e seguendo uno schema graduato, si potrebbe arguire che il PSC è il documento che si trova al vertice della piramide strutturale sulla quale si organizza il cantiere. Sulla base del PSC viene redatto il fascicolo dell’opera e il POS. Con nota del 9 settembre 2014 il Ministero del Lavoro di concerto con il Ministero delle Infrastrutture ha previsto che la redazione del PSC, del fascicolo e del POS debba avvenire in forma semplificata secondo schemi allegati alla medesima nota.

Conseguenze sanzionatorie

Ciò premesso si possono osservare che la mancata redazione del PSC comporta la sospensione dell’efficacia del titolo abilitativo. Se pertanto in difetto di PSC l’opera venga comunque realizzata, questa deve essere qualificata a tutti gli effetti una costruzione abusiva, perché eseguita in presenza di un titolo abilitativo valido ma inidoneo a spiegare i propri effetti. Quanto alle conseguenze dell’abusivismo edilizio troveranno applicazione le previsioni contenute nel d.P.R. n. 380/01.

Ai sensi dell’art. 158 del T.U. n. 81 cit. il coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione risponde penalmente e in via amministrativa per la mancata redazione del PSC e del fascicolo. Anche il coordinatore per la sicurezza in fase di esecuzione è sanzionato penalmente e in sede amministrativa per la mancata attuazione delle previsioni contenute nel PSC e per l’omessa verifica del POS da parte delle imprese esecutrici.

Analoghi sanzioni, ai sensi dell’art. 159 del T.U. n. 81 cit., gravano nei confronti dell’impresa affidataria la quale risponderà della mancata attuazione delle prescrizioni contenute nel PSC e della mancata redazione del POS.

Vale osservare che tali sanzioni si applicano anche al dirigente, che secondo la recente giurisprudenza di legittimità va identificato nella figura del direttore tecnico. Al riguardo la S.C. ha osservato infatti che il direttore tecnico di cantiere e il capocantiere sono inquadrabili, ai fini della applicazione delle norme in materia di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro, nel modello legale rispettivamente del dirigente e del preposto [4].

Il committente o il responsabile dei lavori assolve a una funzione di regia sui lavori. In tale veste risponde ai sensi dell’art. 157 del T.U. n. 81 cit., penalmente e amministrativamente per:

a)       omessa designazione del coordinatore;

b)       omessa trasmissione del PSC alle imprese invitate a presentare offerta;

c)       omessa verifica dell’idoneità tecnica professionale delle imprese;

d)       omessa vigilanza sull’opera svolta dal coordinatore in fase di progettazione ed esecuzione.

 Il caso concreto

Il Comune Alfa ha affidato lavori pubblici a Gamma. Quest’ultima ha subappaltato parte dell’opera a Beta. L’opera viene realizzato sotto la regia del RUP, del direttore tecnico Tizio e del coordinatore per la sicurezza in fase di progettazione ed esecuzione Caio. Nel corso dell’attività Beta ha omesso di corrispondere parte delle retribuzioni ai dipendenti, i quali si sono rivolti al Comune Alfa chiedendo verifiche in merito. Il Comune a sua volta ha coinvolto la DTL competente, che nel corso degli accertamenti ha riscontrato la mancata applicazione delle previsioni contenute nel Piano della sicurezza e la mancata redazione del POS da parte di Beta, oltre a inadempienze retributive rivendicate dai lavoratori. L’analisi dei fatti pone in luce violazioni che coinvolgono la responsabilità anche dell’Ente comunale, nonostante il fatto che quest’ultimo rivesta la posizione di soggetto denunciante.

Procedendo con ordine va rilevato che la mancata applicazione delle previsioni contenute nel PSC espone il coordinatore a sanzioni penali, applicate mediante prescrizione ex art. 15 D.lgs. n. 124/04 e a sanzioni amministrative adottate con procedura di diffida ex art. 13 D.lgs. n. 124/04. Sempre a carico del coordinatore sono previste sanzioni penali e amministrative per mancata verifica circa la redazione del POS adottato da BETA.

Punto delicato è la posizione del direttore tecnico, perché quest’ultimo è considerato dall’art. 131 del D.lgs. n. 163 cit. responsabile alla stessa stregua del coordinatore per la mancata osservanza del PSC. Tuttavia il regime sanzionatorio viene disciplinato dal T.U. n. 81 cit. solo nei confronti del coordinatore. La stretta applicazione del principio di tassatività, che informa la materia penale e amministrativa, suggerirebbe di escludere il direttore tecnico dall’applicazione delle sanzioni, sebbene si potrebbe optare per un’interpretazione volta a evidenziare la posizione di garanzia assunta da quest’ultima figura onde chiamarla a rispondere delle violazioni commesse in concorso con il coordinatore.

La parte più bizzarra comunque riguarda semmai la posizione dell’Ente comunale, che sebbene soggetto denunciante si trova a rivestire anche la posizione di contravventore. Va innanzitutto premesso che sul RUP incombe non solo l’onere di verificare l’idoneità tecnica professionale delle imprese esecutrici, ma anche quello di vigilare sull’assolvimento delle incombenze da parte del coordinatore. In sostanza anche il RUP assume per espressa previsione di legge una posizione di garanzia per gli adempimenti cui è tenuto il coordinatore e il direttore tecnico. Quanto infine alle pretese retributive dei dipendenti va rilevato che una vigilanza in tale ambito spetta, ai sensi dell’art. 148, comma 4, del D.lgs. n. 163 cit., al direttore dei lavori, il quale è responsabile nei confronti della stazione appaltante. Quest’ultima tuttavia per effetto dell’art. 9, comma 1, del D.L. n. 76/13, conv. con mod. dalla L. n. 99/13, non risponde solidalmente con l’impresa affidataria ai sensi dell’art. 29, comma 2, del D.lgs. n. 276/03. In tale modo, fatta salva la facoltà di intervento sostitutivo della stazione appaltante in caso di inadempienze contributive e retributive da parte dell’esecutore e del subappaltatore, viene superato l’orientamento espresso dalla giurisprudenza di merito che riteneva applicabile alla pubblica amministrazione l’art. 29, comma 2, del D.lgs. n. 276 cit., convenendo di fatto con la prospettazione ministeriale accolta con circolare n. 5 del 2011.