La sentenza n. 9484 del 2 dicembre 2025 del Consiglio di Stato interviene nell’ambito di una controversia riguardante una procedura di gara indetta da un gestore del servizio idrico integrato per il territorio dell’ex AATO1 Toscana Nord.
La procedura aveva ad oggetto l’affidamento del servizio di caricamento, prelievo, trasporto e avvio a recupero o smaltimento dei fanghi e dei rifiuti derivanti dai processi di depurazione delle acque reflue urbane. L’appalto, del valore complessivo di oltre 4,9 milioni di euro, era impostato sul criterio del minor prezzo ai sensi dell’articolo 108, comma 3, del decreto legislativo 36/2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici).
La controversia nasce in seguito all’aggiudicazione del servizio ad un Raggruppamento Temporaneo di Imprese; la società seconda in graduatoria, proponeva ricorso dinanzi al Tar Toscana, contestando la valutazione effettuata dalla stazione appaltante in relazione alla congruità dell’offerta, ai costi della manodopera e all’equivalenza del contratto collettivo applicato dall’impresa aggiudicataria.
Il TAR respingeva il ricorso e veniva dunque proposto appello al Consiglio di Stato, chiedendo la riforma della sentenza di primo grado e il subentro nell’appalto.
L’appello riguarda dunque tre aree centrali della procedura di gara.
La decisione del Consiglio di Stato è particolare rilevanza per il settore degli appalti pubblici, poiché affronta tre temi centrali:
Il Consiglio di Stato ha chiarito dunque come debba essere condotta la verifica dell’equivalenza del CCNL indicato dall’operatore economico, ribadendo che il giudizio non può limitarsi a un confronto delle singole voci ma deve fondarsi su una valutazione complessiva, sia economica sia normativa, tenendo conto anche delle possibili compensazioni tra diversi istituti contrattuali.
La sentenza assume rilievo anche perché conferma il ruolo centrale del RUP (Responsabile Unico di Progetto), chiamato a svolgere una istruttoria completa e motivata, soprattutto quando il ribasso offerto è significativo. La decisione ribadisce inoltre che il sindacato del giudice amministrativo sulla valutazione dell’anomalia rimane limitato ai profili di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento, in linea con un orientamento giurisprudenziale consolidato.
Prima di entrare nel merito, una breve panoramica sulla normativa che è alla base della vicenda.
Il contenzioso esaminato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 9484/2025 si colloca nel quadro applicativo del decreto legislativo 36/2023, il nuovo Codice dei contratti pubblici, che ha introdotto regole più chiare e maggiormente sistematiche in materia di affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici. Gli articoli 11, 41 e 110 del Codice rappresentano il nucleo normativo sul quale si fondano le valutazioni della stazione appaltante e, di conseguenza, il giudizio di legittimità compiuto dal giudice amministrativo.
Articolo 11: applicazione del CCNL ed equivalenza delle tutele
L’articolo 11 del nuovo Codice disciplina l’obbligo, per gli operatori economici, di applicare al personale utilizzato nell’appalto il CCNL individuato negli atti di gara dalla stazione appaltante.
Tale vincolo è strettamente connesso alla tutela dei lavoratori e alla garanzia di un adeguato livello di diritti, sia economici sia normativi, all’interno delle procedure pubbliche.
La norma, tuttavia, consente una deroga: l’operatore economico può applicare un CCNL diverso, purché tale contratto garantisca un livello di tutele equivalente a quello previsto dal CCNL indicato dalla stazione appaltante. Questa possibilità richiede la presentazione di una dichiarazione di equivalenza, che deve essere vagliata dalla stazione appaltante prima dell’aggiudicazione.
Il principio di equivalenza non implica un’identità perfetta tra i due CCNL, ma richiede una valutazione complessiva delle condizioni economiche e normative. L’obiettivo è verificare che i lavoratori impiegati nell’appalto non ricevano un trattamento inferiore rispetto a quello che deriverebbe dall’applicazione del CCNL prescritto. La lettura che il Consiglio di Stato offre nella sentenza del 2025 ribadisce l’impostazione sistematica dell’articolo 11:
Il decreto legislativo 209/2024 ha modificato ulteriormente l’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici, precisando che la dichiarazione di equivalenza delle tutele deve essere verificata secondo le modalità previste dall’articolo 110, quindi nell’ambito della stessa logica di valutazione complessiva della congruità.
Il decreto ha confermato:
Tale intervento normativo ha rafforzato dunque quanto già previsto dal Codice, fornendo una cornice più solida per le stazioni appaltanti chiamate a valutare CCNL differenti.
L’allegato I.01.6 al D.Lgs. 36/2023 rappresenta poi un elemento fondamentale per comprendere come debba essere svolto il giudizio di equivalenza tra CCNL, in quanto identifica parametri economici e normativi che la stazione appaltante deve valutare, tra cui:
L’allegato stabilisce inoltre che l’equivalenza può essere ritenuta sussistente quando:
Nel caso di specie, la consulenza acquisita ha fornito un quadro dettagliato del confronto, dimostrando che il trattamento del RTI aggiudicatario non solo era equivalente, ma in alcuni casi persino superiore rispetto al CCNL Logistica.
Articolo 41: costi della manodopera e obblighi dichiarativi
L’articolo 41 stabilisce che l’importo posto a base di gara deve comprendere i costi della manodopera, evidenziando l’importanza di tali voci nelle procedure pubbliche ad alta intensità di lavoro. La stazione appaltante è tenuta a indicare tali costi negli atti di gara, calcolandoli sulla base del CCNL individuato, dei livelli di inquadramento e dell’organizzazione dei servizi.
Gli operatori economici possono discostarsi da tale stima, ma solo dimostrando che il minore costo complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Tale dimostrazione deve essere adeguatamente motivata e riscontrabile nei documenti di gara.
Nel caso giudicato dal Consiglio di Stato, la società aggiudicataria aveva dichiarato costi della manodopera significativamente inferiori rispetto a quelli stimati. Ciò ha reso necessaria un’approfondita verifica, articolata su:
Il Consiglio di Stato ha confermato che la stazione appaltante ha compiuto un’istruttoria adeguata, verificando che il ribasso derivasse da un’effettiva efficienza organizzativa, e non da una irregolare compressione dei diritti dei lavoratori o da sottostime irrealistiche.
Articolo 110: verifica dell’anomalia dell’offerta
L’articolo 110 disciplina la verifica dell’anomalia delle offerte, prevedendo un controllo non automatico, ma fondato su un giudizio tecnico-discrezionale della stazione appaltante. Il procedimento non mira a individuare errori isolati, bensì a verificare la sostenibilità complessiva dell’offerta.
La giurisprudenza - richiamata espressamente anche nella sentenza n. 9484/2025 - ribadisce tre principi chiave.
Nel caso concreto, la ricorrente contestava la valutazione delle tempistiche di trasporto e delle ore di lavoro degli autisti. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha rilevato che tali contestazioni non tenevano conto delle spiegazioni fornite dall’aggiudicataria e dell’effettiva organizzazione aziendale dichiarata.
La procedura di gara esaminata dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 9484/2025 costituisce un esempio significativo di applicazione del nuovo Codice dei contratti pubblici, soprattutto nei profili relativi alla corretta gestione delle fasi di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa basata sul criterio del minor prezzo.
La società appaltante a totale partecipazione pubblica che gestisce il servizio idrico integrato per le province di Lucca, Massa-Carrara e Pistoia, aveva indetto una gara per l’affidamento del servizio di caricamento, prelievo, trasporto e avvio a recupero o smaltimento dei fanghi di depurazione e dei rifiuti derivanti dal trattamento delle acque reflue urbane. La procedura era interamente svolta sulla piattaforma telematica aziendale e rientrava tra gli appalti strumentali alla gestione del servizio idrico integrato, con applicazione delle norme speciali previste dagli articoli 141 e seguenti del D.Lgs. 36/2023.
Valore dell’appalto e durata del servizio
L’appalto posto a gara aveva un valore complessivo pari a € 4.962.966,21, di cui € 7.466,21 non soggetti a ribasso in quanto riferiti agli oneri per la sicurezza da interferenze. L’importo a base di gara sul quale veniva applicato il ribasso era dunque pari a € 4.955.500,00, oltre IVA.
Il bando stabiliva una durata contrattuale di dodici mesi, decorrenti dalla consegna del servizio, con facoltà per la stazione appaltante di procedere al rinnovo per ulteriori dodici mesi. Tale previsione è frequente negli appalti di servizi ambientali, nei quali la continuità operativa e la necessità di garantire la corretta gestione dei rifiuti richiedono margini di flessibilità, pur nel rispetto del quadro normativo vigente.
Un elemento centrale della lex specialis riguardava i costi della manodopera, stimati in € 595.555,95, pari al 12% dell’importo a base di gara. Tale stima era fondata sul CCNL Logistica Trasporto merci e spedizioni (codice I100), indicato come riferimento obbligatorio per i livelli salariali del personale impiegato nell’appalto, salvo presentazione di una dichiarazione di equivalenza da parte dell’operatore economico.
Partecipanti ammessi e ribassi offerti
Alla scadenza del termine per la presentazione delle offerte, erano pervenute quattro candidature.
Dopo la verifica amministrativa, tre operatori risultavano ammessi alla fase di valutazione economica tre società le cui offerte economiche presentavano ribassi percentuali molto elevati, caratteristica frequente negli appalti di servizi standardizzati e ad alta incidenza logistica.
Questo aspetto rendeva obbligatoria l’attivazione delle verifiche previste dagli articoli 41 e 110 del Codice dei contratti, nonché dell’ulteriore valutazione richiesta dall’articolo 11 in materia di CCNL.
La stazione appaltante ha avviato tre verifiche distinte e obbligatorie per legge nei confronti dell’offerta.
Tali verifiche sono state svolte in modo sequenziale e coordinate dal RUP, che ha richiesto al concorrente diversi chiarimenti e integrazioni documentali.
Verifica dell’anomalia
La verifica dell’anomalia prevista dall’articolo 110 del Codice è finalizzata a valutare la sostenibilità complessiva dell’offerta, tenendo conto dei costi dichiarati, della struttura organizzativa e delle condizioni operative dell’impresa.
Nel caso di specie, le giustificazioni hanno riguardato soprattutto:
La ricorrente contestava tali giustificazioni, ritenendo irrealistici i tempi dichiarati e richiamando dati tecnici relativi alla propria esperienza nel precedente appalto. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha osservato che tali contestazioni non dimostravano alcuna impossibilità oggettiva, mentre la società aggiudicataria aveva fornito spiegazioni congrue, supportate da documenti e da un’organizzazione aziendale idonea a contenere i tempi complessivi dei trasporti.
In particolare, è stato ritenuto plausibile che i mezzi potessero svolgere attività ulteriori o essere impiegati in percorsi ottimizzati, anche presso impianti situati in Toscana, riducendo significativamente i tempi di percorrenza.
Verifica della congruità della manodopera
La verifica della congruità della manodopera è stata necessaria in quanto il costo dichiarato dal RTI Ecoambiente risultava molto inferiore rispetto a quello stimato dalla stazione appaltante. Il RUP ha richiesto:
La società aggiudicataria ha chiarito che la minore incidenza della manodopera derivava da una ottimizzazione dei percorsi, dalla capacità di utilizzare gli stessi mezzi in più attività e da una differente organizzazione interna rispetto a quella ipotizzata nella stima preliminare dell’appaltante..
Il Consiglio di Stato ha confermato che la stazione appaltante ha svolto una valutazione completa, riscontrando che la riduzione dei costi era sorretta da una reale efficienza organizzativa e non derivava dalla violazione dei minimi retributivi o dalla mancata applicazione di tutele contrattuali.
Verifica dell’equivalenza del CCNL
Il terzo pilastro della valutazione riguardava la dichiarazione con cui la società aggiudicataria affermava di applicare il CCNL Igiene Ambientale, diverso da quello indicato nella lex specialis. La stazione appaltante ha pertanto applicato l’articolo 11 del Codice, effettuando un confronto tra i due contratti collettivi, anche tramite una consulenza specialistica.
La comparazione ha riguardato:
Il Consiglio di Stato ha ritenuto corretto il giudizio della stazione appaltante secondo cui il CCNL Igiene Ambientale garantiva tutele equivalenti, e in alcuni casi superiori, rispetto al CCNL Logistica.
Il Collegio ha inoltre ribadito che la valutazione dell’equivalenza non può essere condotta attraverso un confronto meccanico di singoli istituti, ma richiede una verifica complessiva, in linea con l’Allegato I.01.6 del Codice.
Contestazione sul CCNL utilizzato
Il primo motivo di appello riguarda l’applicazione, da parte del RTI aggiudicatario, del CCNL Igiene Ambientale in luogo del CCNL Logistica Trasporto merci e spedizioni, indicato negli atti di gara come riferimento per la stima dei costi della manodopera. La ricorrente sostiene che il contratto collettivo dichiarato dal concorrente aggiudicatario non sarebbe equivalente sotto il profilo delle tutele normative ed economiche, violando così quanto previsto dall’articolo 11 del D.Lgs. 36/2023.
Secondo l’appellante, il CCNL Igiene Ambientale presenterebbe scostamenti significativi in merito a:
Tali differenze non sarebbero qualificabili come meri scostamenti marginali e, pertanto, avrebbero dovuto portarela società appaltante a dichiarare non equivalente il CCNL applicato, con conseguente esclusione dalla gara.
La società appellante richiama anche orientamenti interpretativi di ANAC e INL, secondo cui la valutazione dell’equivalenza richiede particolare attenzione nei confronti dei diritti minimi dei lavoratori. L’impresa ritiene che l’istruttoria svolta dalla stazione appaltante sia stata insufficiente e che il giudice di primo grado abbia erroneamente avallato tale valutazione.
Nella sentenza impugnata, tuttavia, il TAR aveva già rilevato l’acquisizione di una consulenza specialistica che dimostrava come la retribuzione complessiva del personale, secondo il CCNL Igiene Ambientale, risultasse almeno equivalente – e talvolta superiore – a quella del CCNL indicato negli atti di gara. Il Consiglio di Stato è chiamato dunque a riesaminare questa valutazione complessiva.
Incongruità dei costi della manodopera dichiarati
Il secondo motivo di appello riguarda la pretesa irragionevolezza dei costi della manodopera presentati dall’aggiudicatario. La ricorrente evidenzia come i costi stimati siano inferiori di oltre il 50% rispetto a quelli calcolati dalla stazione appaltante, in violazione dell’articolo 41 del Codice dei contratti, che consente scostamenti solo se giustificati da una più efficiente organizzazione aziendale.
Viene inoltre sottolineato che, sulla base della propria esperienza nel precedente appalto, i tempi dichiarati sarebbero privi di fondamento poiché incompatibili con i limiti di velocità, con i tempi obbligatori di riposo degli autisti previsti dal Codice della strada e con le reali condizioni operative.
L’appellante ritiene inoltre che la stazione appaltante avrebbe dovuto rilevare l’assenza di indicazioni sulle spese generali, elemento che renderebbe la stima dei costi della manodopera incompleta e inattendibile.
Su tali basi, la ricorrente sostiene che la società appaltante avrebbe svolto una verifica superficiale, in violazione dell’articolo 41, comma 14, del D.Lgs. 36/2023.
Errori nella valutazione dell’anomalia complessiva
Il terzo motivo di appello riguarda la valutazione dell’anomalia dell’offerta, ritenuta viziata da errori istruttori e da una motivazione insufficiente. L’appellante richiama l’articolo 110 del Codice dei contratti, secondo cui la stazione appaltante deve escludere l’offerta qualora le giustificazioni fornite non dimostrino la sostenibilità del prezzo proposto.
Secondo la ricorrente:
La ricorrente sostiene che il RUP avrebbe dovuto dichiarare immediatamente l’offerta anomala e procedere all’esclusione della società, senza ricorrere a ulteriori integrazioni o valutazioni compensative.
L’appellante critica inoltre l’approccio del TAR, che avrebbe attribuito eccessiva discrezionalità alla stazione appaltante, nonostante - a suo dire - le evidenti incongruenze emerse dalle giustificazioni.
Liquidazione delle spese processuali
Il quarto e ultimo motivo di appello riguarda la decisione del TAR sulle spese di lite, ritenute eccessive e non proporzionate rispetto alla complessità del contenzioso.
Secondo l’appellante, il giudice di primo grado avrebbe liquidato le spese in modo non conforme ai parametri forensi, superando i limiti della discrezionalità riconosciuta alla magistratura amministrativa. L’impresa sostiene che la condanna alle spese si sarebbe dovuta quantomeno ridurre, considerato che alcune censure proposte non erano manifestamente infondate.
La parte ricorrente ritiene quindi che il Consiglio di Stato debba riformare la decisione del TAR anche su questo profilo, riconoscendo un diverso regime di ripartizione delle spese o disponendone la compensazione.
Il primo profilo esaminato dal Consiglio di Stato riguarda l’equivalenza del CCNL applicato dal RTI aggiudicatario. L’appaltante aveva richiesto ai concorrenti di applicare il CCNL Logistica Trasporto merci e spedizioni, ma l’aggiudicataria aveva dichiarato l’applicazione del CCNL Igiene Ambientale, presentando una dichiarazione di equivalenza ai sensi dell’articolo 11 del Codice dei contratti pubblici.
Ebbene, il Consiglio di Stato ribadisce che la valutazione dell’equivalenza tra contratti collettivi non può essere condotta in modo meramente atomistico. La stazione appaltante deve verificare se, nel complesso, il CCNL alternativo garantisca un livello di tutela economica e normativa almeno comparabile a quello indicato nella lex specialis. Questa impostazione deriva dall’Allegato I.01.6 e dalle finalità del legislatore di evitare sia la concorrenza sleale sul costo del lavoro sia una applicazione rigida dei contratti collettivi che penalizzerebbe le imprese operanti in settori affini.
Parametri economici e normativi valutati
Il Collegio elenca i principali elementi valutati per accertare l’equivalenza:
Il Consiglio di Stato rileva che, sulla base delle tabelle retributive esaminate dal RUP e del confronto analitico svolto dal consulente del lavoro incaricato, il CCNL Igiene Ambientale assicura un trattamento economico complessivo pari o superiore a quello del CCNL Logistica. Anche sotto il profilo normativo, eventuali differenze, come il maggior numero di ore di permesso o l’orario settimanale ridotto, risultano compensative tra loro.
Di conseguenza, la valutazione della stazione appaltante è ritenuta coerente, logica e fondata su dati oggettivi, non inficiata dagli scostamenti indicati dall’appellante, reputati non significativi nel giudizio complessivo.
Ruolo della consulenza tecnica
Un aspetto ricordato con rilievo dal Collegio è l’utilizzo di una consulenza tecnica indipendente. La società appaltante aveva incaricato uno specialista in diritto del lavoro per verificare l’effettivo valore economico e normativo del CCNL dichiarato dall’aggiudicataria.
Questa valutazione ha confermato che:
Il Consiglio di Stato attribuisce a questa consulenza valore tecnico-istruttorio decisivo, dimostrando che la stazione appaltante ha operato una verifica approfondita e non meramente formale.
Il secondo ambito analizzato riguarda la congruità dei costi della manodopera dichiarati dall’aggiudicataria, oggetto di contestazione ai sensi dell’articolo 41 del Codice dei contratti pubblici.
Il Consiglio di Stato considera legittima la valutazione della stazione appaltante, evidenziando che il ribasso offerto era giustificabile sulla base di una organizzazione del servizio più efficiente rispetto a quella stimata nella documentazione di gara.
Organizzazione del servizio e ottimizzazione dei trasporti
Il Collegio rileva poi che l’aggiudicataria ha fornito giustificazioni ragionevoli sulle modalità organizzative, tra cui:
Il Consiglio di Stato ritiene dunque plausibile che l’impresa aggiudicataria potesse ridurre i tempi e i costi del servizio grazie alle attività parallele che gli stessi automezzi potevano svolgere e grazie all’accesso a un impianto situato in Toscana, che diminuiva le distanze operative.
Contestazioni della ricorrente ritenute non provate
Le obiezioni della ricorrente si basavano principalmente sulla propria esperienza pregressa e su tempi di percorrenza stimati, ma secondo il Consiglio di Stato non erano supportate da elementi oggettivi. In particolare, l’appellante:
Il Collegio afferma che, nel giudizio di anomalia, l’onere probatorio della parte ricorrente è particolarmente elevato. In assenza di dimostrazioni concrete, le censure si riducono a mere affermazioni non idonee a sovvertire il giudizio tecnico della stazione appaltante.
Il Consiglio di Stato dedica poi una parte significativa della motivazione a chiarire i limiti del sindacato del giudice amministrativo in materia di anomalia dell’offerta. Il Collegio richiama la giurisprudenza consolidata secondo cui:
Applicando tali principi, il Consiglio di Stato conclude che la valutazione dell’appaltante è immune da vizi logici e che l’appellante non ha fornito elementi idonei a dimostrare l’insostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria.
L’ultima questione esaminata riguarda la liquidazione delle spese processuali disposta dal TAR Toscana. Il Consiglio di Stato conferma la decisione di primo grado, rilevando che:
Il Collegio richiama l’orientamento costante secondo cui la condanna alle spese segue la soccombenza, e la compensazione richiede specifiche ragioni che nel caso non sussistono.
Sulla base dell’analisi complessiva, il Consiglio di Stato rigetta integralmente l’appello e conferma la validità dell’aggiudicazione. Il Collegio ritiene corretta e adeguatamente motivata l’attività istruttoria svolta dalla stazione appaltante, nonché pienamente legittima la valutazione della congruità dell’offerta, dei costi della manodopera e dell’equivalenza del CCNL applicato.
Compensazione integrale delle spese del giudizio di secondo grado
Pur respingendo l’appello, il Consiglio di Stato dispone la compensazione integrale delle spese del giudizio, motivandola con la particolare complessità e novità delle questioni interpretative poste dal nuovo Codice dei contratti pubblici. Questa scelta riflette l’esigenza di bilanciare la rigida applicazione del principio di soccombenza con la rilevanza giuridica dei temi trattati.
Riassumendo
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Principali motivi di appello |
1. Errata valutazione equivalenza CCNL • 2. Incongruità dei costi della manodopera • 3. Errata verifica dell’anomalia dell’offerta • 4. Eccessività spese di lite |
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Norme richiamate |
Artt. 11, 41 e 110 del D.Lgs. 36/2023; Allegato I.01.6; principi giurisprudenziali su giudizio di anomalia |
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Valutazioni chiave del Consiglio di Stato |
• Verifica CCNL corretta e basata su analisi complessiva economico-normativa |
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Ruolo della consulenza tecnica |
Confermata la validità della perizia acquisita da Gaia S.p.A. su retribuzioni, indennità, scatti e orario |
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Esito |
Appello respinto e conferma integrale della sentenza del TAR Toscana |
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Spese di giudizio |
Compensazione integrale in ragione della complessità delle questioni |
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Principi ribaditi dal CDS |
• Valutazione globale e non atomistica dell’equivalenza CCNL |
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