Le stazioni appaltanti devono utilizzare le tabelle ministeriali aggiornate per la stima dei costi della manodopera, pena l’annullamento della procedura per illogicità e irragionevolezza.
Questo quanto affermato dall’Anac nel parere di precontenzioso n. 193 del 14 maggio 2025 a proposito dell’affidamento del servizio di igiene urbana nel Comune di Macerata Campania.
Vediamo di seguito i termini della questione.
Il parere di precontenzioso n. 193 del 14 maggio 2025 si colloca all’interno del quadro normativo delineato dal decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, noto come (codice dei contratti pubblici), che ha sostituito il precedente D.lgs. n. 50/2016 recependo i principi europei in materia di contrattualistica pubblica e rafforzando le disposizioni volte a garantire trasparenza, legalità e concorrenza nelle procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture.
Uno degli elementi centrali trattati nel parere è la corretta determinazione dei costi della manodopera, regolata specificamente dai commi 13 e 14 dell’articolo 41: viene stabilito che, ai fini della predisposizione della base d’asta nelle gare pubbliche, le stazioni appaltanti devono fare riferimento alle tabelle ministeriali del costo medio orario del lavoro approvate annualmente dal ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Le tabelle sono elaborate sulla base dei valori economici contenuti nei contratti collettivi nazionali sottoscritti dalle organizzazioni sindacali e datoriali più rappresentative a livello nazionale.
Il principio alla base della disposizione è evidente: tutelare la retribuzione minima garantita ai lavoratori e a prevenire pratiche concorrenziali scorrette basate sul ribasso dei salari, che comprometterebbero la qualità del servizio e le condizioni lavorative.
L’articolo 41, comma 14, impone inoltre la separazione dei costi della manodopera e della sicurezza dall’importo soggetto a ribasso, rafforzando così la loro intangibilità nel calcolo dell’offerta economica.
Il caso concreto esaminato dall’Autorità riguarda una procedura di gara ad alta intensità lavorativa, in cui l’erroneo utilizzo di tabelle ministeriali non più vigenti ha generato un significativo scostamento nei costi stimati rispetto ai valori aggiornati, compromettendo la corretta impostazione economica della procedura e la possibilità di presentazione di offerte congrue da parte degli operatori economici.
La vicenda oggetto dell’istanza di precontenzioso ha avuto origine nell’ambito di una procedura aperta per l’affidamento del servizio di igiene urbana nel Comune di Macerata Campania (CE).
La procedura è stata identificata mediante il Codice Identificativo Gara (CIG) B5BD901D11, per un importo complessivo a base d’asta pari a euro 2.464.927,86, cifra che comprendeva i costi relativi alla raccolta, trasporto e conferimento dei rifiuti solidi urbani (RSU) derivanti dalla raccolta differenziata, ed era destinata a coprire un contratto pluriennale della durata di sette anni, con possibilità di proroga per un’ulteriore annualità.
Servizio oggetto dell’affidamento
Il servizio oggetto dell’affidamento riguarda un’attività tipicamente ad alta intensità di manodopera: l’esecuzione del servizio integrato di igiene urbana.
Il Piano Industriale allegato agli atti di gara, approvato dalla giunta comunale, prevedeva infatti l’impiego di undici unità lavorative soggette a passaggio di cantiere, in applicazione della clausola sociale prevista dalla normativa settoriale.
Tale servizio comportava un notevole impiego di personale operativo - tra cui operatori ecologici, autisti e impiegati tecnici - con un’incidenza del costo del lavoro superiore al 50% sul totale dell’importo contrattuale, configurando la gara come procedura “labour intensive”.
La procedura è stata gestita dalla Centrale Unica di Committenza (CUC) della Provincia di Caserta, operante per conto del Comune di Macerata Campania.
La CUC, in qualità di stazione appaltante, ha predisposto la documentazione di gara, definito gli elementi economici della base d’asta e approvato il Piano Industriale di riferimento.
Tuttavia, proprio in questa fase sono state riscontrate criticità metodologiche nella stima dei costi della manodopera, che hanno determinato la successiva attivazione della procedura di precontenzioso da parte di un operatore economico potenzialmente interessato alla partecipazione.
L’istanza di precontenzioso è stata presentata da un operatore economico che ha evidenziato gravi incongruenze nella determinazione del costo del personale, elemento cruciale per la corretta strutturazione di un’offerta economicamente sostenibile.
Utilizzo di tabelle ministeriali non aggiornate
Il punto centrale della contestazione riguarda l’utilizzo da parte della stazione appaltante delle tabelle ministeriali del costo medio orario della manodopera datate gennaio 2023, redatte da FISE Assoambiente.
Tali tabelle, tuttavia, risultavano non più vigenti alla data di indizione della gara (3 marzo 2025), in quanto sostituite da quelle aggiornate a luglio 2024, come approvate con decreto direttoriale n. 14 del 19 marzo 2024 del ministero del lavoro e delle politiche sociali.
La CUC ha dunque definito il quadro economico sulla base di parametri retributivi superati, in violazione delle disposizioni di cui all’art. 41 del Codice, che impongono l’adozione dei valori vigenti al momento della pubblicazione della gara.
Scostamento rispetto ai costi effettivi della manodopera
L’operatore economico istante ha segnalato dunque uno scostamento significativo tra i costi della manodopera considerati nel piano economico della gara e quelli risultanti dall’applicazione delle tabelle aggiornate.
In particolare, il costo annuo del personale stimato dalla stazione appaltante risultava pari a 437.190,44 euro, mentre il calcolo basato sulle tabelle di luglio 2024 portava a un valore corretto pari a 470.938,52 euro.
La differenza di circa 33.748 euro annui si traduceva in un delta complessivo di 101.244,24 euro sul triennio di servizio, con inevitabili ripercussioni sul margine operativo dell’appalto e sull’equilibrio economico-finanziario dell’offerta.
Tale differenza risultava ulteriormente rilevante in considerazione della struttura dei profili professionali previsti nel piano industriale (operatori, impiegati e autisti), il cui costo orario risultava inferiore ai minimi retributivi tabellari del 2024.
Per esempio, per la figura dell’autista di 3° livello, la stima riportava un costo orario di 27,60 euro contro un valore superiore previsto dalle tabelle vigenti, il che dimostrava una sottostima sistemica, non marginale né giustificabile da specifiche economie di scala o ottimizzazioni organizzative.
Impatto sulla possibilità di presentare offerte congrue
La sottovalutazione dei costi del personale ha avuto un effetto distorsivo sul confronto concorrenziale, in quanto ha ostacolato la possibilità per gli operatori economici di elaborare offerte che fossero al tempo stesso competitive e sostenibili. In una procedura ad alta incidenza di manodopera, infatti, il mancato aggiornamento dei valori di riferimento ha determinato il rischio concreto di compromettere l’interesse pubblico alla qualità del servizio, nonché di alterare le condizioni di parità tra concorrenti, favorendo potenzialmente chi fosse disposto a comprimere i diritti retributivi dei lavoratori pur di restare nei limiti della base d’asta.
L’Anac ha rilevato come questo disallineamento compromettesse la serietà e affidabilità delle offerte, contravvenendo ai principi fondamentali di correttezza, proporzionalità e trasparenza sanciti dal Codice.
Inoltre, l’Autorità ha ribadito l’obbligo della stazione appaltante di effettuare una stima coerente e verificabile, utilizzando le fonti ufficiali più aggiornate, al fine di evitare la configurazione di una base d’asta arbitraria che vanifichi la concorrenza effettiva.
Il parere dell’ANAC assume rilievo non solo per la specifica gara oggetto di valutazione, ma anche per tutte le stazioni appaltanti e gli operatori economici coinvolti in procedure analoghe.
L’Autorità ha chiarito infatti un principio fondamentale: il mancato aggiornamento dei parametri retributivi comporta l’illegittimità della procedura e impone alla stazione appaltante l’annullamento in autotutela degli atti di gara, con obbligo di riedizione basata su dati aggiornati.
L’intervento si inserisce in una linea interpretativa costante dell’ANAC, che negli ultimi anni ha insistito sulla centralità della corretta determinazione dei costi della manodopera come garanzia di effettiva concorrenza e tutela del lavoro.
La sua valenza è pertanto sia tecnica sia sistemica, e rafforza il ruolo dell’Autorità nel promuovere l’integrità del sistema degli appalti pubblici.
Le tabelle del costo medio orario del lavoro costituiscono uno strumento vincolante per le amministrazioni aggiudicatrici, in quanto rappresentano il parametro di riferimento per la corretta valorizzazione della componente lavoro all’interno dell’importo complessivo del contratto.
La loro adozione obbligatoria mira a tutelare il diritto dei lavoratori a una retribuzione equa, evitare fenomeni di dumping sociale e garantire la congruità delle offerte formulate dagli operatori economici.
L’inosservanza di tali tabelle - come accaduto nel caso di specie con l’adozione di tabelle non più vigenti - comporta una distorsione nella formazione della base d’asta, con effetti negativi sulla competitività della gara e sul principio di economicità dell’azione amministrativa.
Un’ulteriore norma richiamata dall’ANAC nel proprio parere è l’articolo 110, comma 5, lettera d) del Codice, che disciplina i motivi di esclusione dell’offerta nella fase di verifica dell’anomalia.
Tale disposizione prevede, tra le cause di esclusione, l’ipotesi in cui l’offerta non rispetti i minimi salariali retributivi fissati nelle tabelle ministeriali ai sensi dell’art. 41, comma 13.
Pertanto, una stima dei costi della manodopera difforme rispetto a tali tabelle non solo mina la correttezza della gara, ma espone gli operatori a un rischio concreto di esclusione, qualora siano costretti ad adeguare l’offerta a una base d’asta incoerente con i parametri minimi obbligatori.
Principi di buona fede e leale collaborazione
Il parere dell’ANAC evidenzia anche la violazione dei principi generali di buona fede e leale collaborazione che devono informare i rapporti tra stazioni appaltanti e operatori economici.
Una base d’asta non allineata ai valori tabellari vigenti compromette infatti la possibilità, per le imprese, di predisporre offerte serie e coerenti, oltre a vanificare il confronto concorrenziale su basi eque.
In un sistema fondato sull’equilibrio tra efficienza, trasparenza e tutela del lavoro, tali principi assumono un ruolo sostanziale nella corretta impostazione delle gare pubbliche.
Annullamento in autotutela degli atti di gara
In ragione dei vizi riscontrati, l’ANAC ha concluso che l’operato della stazione appaltante non è conforme alla normativa vigente e ha raccomandato l’annullamento in autotutela degli atti di gara.
In base al principio di legalità e di buon andamento dell’azione amministrativa, la stazione appaltante ha l’obbligo di rimuovere l’atto illegittimo, anche in assenza di una sentenza del giudice amministrativo.
La delibera sottolinea che tale annullamento deve essere adottato entro tempi congrui, in modo da salvaguardare gli interessi pubblici e prevenire eventuali ricorsi da parte degli operatori economici che, legittimamente, potrebbero contestare la validità della procedura.
Riedizione della gara con tabelle aggiornate
L’Autorità ha inoltre invitato la CUC a procedere con una riedizione della gara, questa volta fondando la stima del costo della manodopera sulle tabelle vigenti alla data di pubblicazione del nuovo bando, in coerenza con quanto previsto dall’art. 41, comma 13, del Codice.
Solo attraverso l’allineamento ai dati ministeriali aggiornati sarà possibile garantire:
In caso di mancato adeguamento, la stazione appaltante è obbligata, ai sensi dell’art. 220, comma 1, del Codice, a motivare la propria decisione e a darne comunicazione all’ANAC e alle parti interessate, con l’eventuale rischio di un ricorso da parte dell’Autorità stessa.
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Norma violata |
Art. 41, commi 13 e 14, D.lgs. n. 36/2023 |
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Motivo della violazione |
Utilizzo di tabelle del costo medio orario della manodopera non aggiornate (gennaio 2023 anziché luglio 2024) |
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Importo gara |
€ 2.464.927,86 |
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Servizio oggetto dell'appalto |
Raccolta, trasporto e conferimento RSU differenziati - Comune di Macerata Campania |
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Incidenza della manodopera |
Superiore al 50% del valore dell’appalto |
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Scostamento rilevato |
Circa € 33.748,08 annui - Totale triennio € 101.244,24 |
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Conseguenze individuate dall’ANAC |
Violazione dei principi di concorrenza, trasparenza e sostenibilità economica delle offerte |
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Raccomandazione ANAC |
Annullamento in autotutela e riedizione della gara con tabelle aggiornate |
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Rischio in caso di mancato adeguamento |
Esclusione illegittima degli operatori, ricorso ANAC, invalidità della procedura |
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