Quando la decadenza dagli incentivi energetici diviene definitiva, il potere autoritativo dell’amministrazione deve ritenersi esaurito.
In tale fase, la domanda di restituzione delle somme percepite assume natura privatistica e si configura come azione di indebito oggettivo.
Ne consegue che la controversia non attiene più all’esercizio di poteri pubblici, ma a un diritto di credito, con conseguente devoluzione alla giurisdizione ordinaria.
Con ordinanza n. 5927 del 16 marzo 2026, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione intervengono sul tema del riparto di giurisdizione nelle controversie relative alla restituzione degli incentivi erogati dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE), a seguito della decadenza dal relativo diritto.
La pronuncia chiarisce i confini tra giurisdizione amministrativa e ordinaria, distinguendo la fase autoritativa da quella meramente patrimoniale.
Il sistema incentivante del “Conto Energia”
Il sistema di incentivazione della produzione di energia da fonte fotovoltaica trova origine nel D.M. 28 luglio 2005, noto come “Conto Energia”.
Tale disciplina prevede l’erogazione di tariffe incentivanti per favorire lo sviluppo delle energie rinnovabili, configurandosi come strumento di politica energetica nazionale volto a orientare il mercato verso fonti sostenibili e a ridurre la dipendenza da combustibili fossili.
I poteri del Gestore dei Servizi Energetici (GSE)
Il Gestore dei Servizi Energetici (GSE) esercita funzioni di natura pubblicistica nella gestione degli incentivi.
Ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, il GSE è titolare di poteri di controllo sugli impianti incentivati, potendo procedere a verifiche, nonché adottare provvedimenti di revoca o decadenza in caso di irregolarità, con conseguente perdita del diritto agli incentivi.
L’accertamento delle violazioni e il provvedimento di decadenza
A seguito di alcune attività di controllo, il Gestore dei Servizi Energetici (GSE) aveva accertato plurime violazioni in capo a una società beneficiaria degli incentivi fotovoltaici, tra cui irregolarità documentali, dichiarazioni non veritiere e carenze nei requisiti autorizzativi.
Tali circostanze avevano determinato l’adozione del provvedimento di decadenza dagli incentivi nei confronti della società, con conseguente perdita del diritto alle tariffe incentivanti e venir meno del titolo giustificativo delle somme già percepite dalla stessa.
La società destinataria del provvedimento di decadenza aveva impugnato tale atto dinanzi al TAR, che aveva respinto il ricorso, ritenendo legittima l’azione del GSE.
La medesima società aveva quindi proposto appello al Consiglio di Stato, che aveva confermato la decisione di primo grado, consolidando definitivamente la validità del provvedimento di decadenza.
Parallelamente, il GSE aveva promosso un autonomo giudizio per la restituzione degli incentivi indebitamente percepiti, con finalità cautelativa. Tale azione era stata accolta sia dal TAR sia dal Consiglio di Stato, che hanno riconosciuto l’obbligo restitutorio in capo al beneficiario.
La questione centrale riguardava l’individuazione del giudice competente sulla domanda di restituzione degli incentivi GSE.
In particolare, si discuteva dell’applicazione dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., che attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di produzione di energia. Il nodo interpretativo consisteva nella distinzione tra la fase autoritativa, relativa alla decadenza dagli incentivi, e la fase restitutoria, concernente l’indebito oggettivo derivante dal venir meno del titolo.
Secondo la tesi favorevole alla giurisdizione amministrativa, la domanda restitutoria sarebbe inscindibilmente connessa al rapporto pubblicistico e costituirebbe una prosecuzione dell’esercizio del potere autoritativo del GSE.
Di contro, la tesi della giurisdizione ordinaria qualifica l’azione come domanda ex art. 2033 c.c., evidenziando la natura privatistica della pretesa e l’intervenuto esaurimento del potere amministrativo a seguito della definitività della decadenza.
Ebbene, la Corte di Cassazione individua il criterio decisivo nel petitum sostanziale, valorizzando la causa petendi e la natura della posizione giuridica dedotta.
Per le SU, non assume rilievo la mera origine amministrativa del rapporto, ma l’oggetto concreto della domanda, che deve essere valutato in base alla funzione sostanziale della pretesa.
Secondo la Suprema Corte, una volta divenuto definitivo il provvedimento di decadenza, il potere autoritativo del GSE deve ritenersi esaurito. Il rapporto tra le parti si trasforma, pertanto, in una relazione di natura patrimoniale, fondata su un obbligo restitutorio.
La domanda di restituzione, in tale contesto, è qualificata come azione di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., in quanto volta al recupero di somme divenute prive di titolo. In tale fase non residuano valutazioni autoritative, ma esclusivamente accertamenti di diritto comune.
Secondo le Sezioni Unite civili della Cassazione, in definitiva, la giurisdizione amministrativa sussiste quando è in discussione l’esercizio del potere pubblico o la legittimità del provvedimento.
Al contrario, la giurisdizione ordinaria si radica quando la controversia riguarda la restituzione di somme a seguito di una decadenza ormai definitiva.
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