Mobilità dipendenti pubblici e trattamento di fine servizio: cosa c'è da sapere

Pubblicato il 16 settembre 2025

Con la pubblicazione della circolare n. 126 del 15 settembre 2025 l’Inps si propone di fornire chiarezza interpretativa e uniformità procedurale in relazione alla disciplina da applicare nei casi di passaggio del personale pubblico da un’amministrazione all’altra, soprattutto quando le amministrazioni di provenienza e di destinazione adottano regimi previdenziali differenti, come nel caso delle iscrizioni alle ex gestioni Enpas (ente nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti statali) e Inadel (istituto nazionale di assistenza per i dipendenti degli enti locali), oggi confluite nell’Inps.

In un contesto di continua riorganizzazione della pubblica amministrazione, che include processi di mobilità volontaria, fusioni di enti, soppressioni o riallocazioni di personale, risulta infatti essenziale garantire la corretta continuità delle posizioni assicurative e la precisa gestione degli oneri connessi alle prestazioni di fine servizio.

Vediamo dunque i principali chiarimenti contenuti nella circolare, le fonti normative di riferimento, le tipologie di mobilità previste e le principali casistiche operative connesse al trasferimento dei lavoratori pubblici tra enti con differente inquadramento contributivo e previdenziale.

Normativa di riferimento

Legge 29 dicembre 1988, n. 554

La legge n. 554/1988 costituisce uno dei fondamenti in materia di unicità della posizione assicurativa dei dipendenti pubblici: l’articolo 6 prevede infatti che i periodi di servizio prestati presso più amministrazioni debbano essere considerati in modo unitario ai fini del Tfs o Tfr, indipendentemente dal numero di passaggi effettuati.

Si tratta di un principio volto a evitare la frammentazione delle prestazioni previdenziali e a tutelare la continuità contributiva.

D.P.R. 22 marzo 1993, n. 104

Regolamento di attuazione della legge n. 554/1988, il D.P.R. n. 104/1993 disciplina in modo dettagliato il funzionamento del sistema di mobilità per quanto concerne il trattamento di fine servizio. In particolare:

• art. 12: stabilisce che la prestazione di fine servizio sia determinata secondo le regole dell’Amministrazione di destinazione, a partire dalla data del trasferimento.
• art. 13: riconosce al dipendente il diritto a vedersi valorizzata, ai fini Tfs/Tfr, l’intera anzianità maturata presso l’amministrazione di provenienza.
• art. 14: prevede che l’ente di destinazione subentri nei diritti e negli obblighi dell’ente di provenienza, incluso l’onere di recupero degli eventuali contributi per riscatti.
• artt. 15-16: disciplinano il trasferimento dell’importo lordo maturato fino alla data del passaggio e l'eventuale eccedenza spettante alla cessazione definitiva del servizio.

Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (articoli 30 e 31)

Il provvedimento, recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, distingue due tipi di mobilità:

• l’art. 30 disciplina la mobilità volontaria tra amministrazioni pubbliche, mediante passaggio diretto del personale;
• l’art. 31 regola i casi in cui il trasferimento del dipendente derivi da processi di riorganizzazione, esternalizzazione o soppressione di attività e servizi pubblici, con applicazione dell’art. 2112 del codice civile (successione nel contratto di lavoro).

D.P.C.M. 20 dicembre 1999

Questo provvedimento introduce invece il regime del Tfr per il personale pubblico assunto a partire dal 1° gennaio 2001, sancendo il superamento del Tfs per i nuovi assunti nel pubblico impiego, salvo alcune eccezioni.

Il D.P.C.M. stabilisce anche le modalità di calcolo, rivalutazione e finanziamento del Tfr che si applicano anche nei casi di passaggio da enti pubblici a soggetti privati o viceversa, purché siano rispettate le condizioni previste dalla normativa vigente.

Mobilità permanente e temporanea

La mobilità dei dipendenti pubblici è regolata da un quadro normativo strutturato volto a garantire continuità del rapporto di lavoro, unicità della posizione assicurativa e corretta gestione del trattamento di fine servizio (Tfs) o fine rapporto (Tfr).

La normativa vigente consente di distinguere la mobilità dei dipendenti pubblici in due macro categorie.

• Mobilità permanente: comporta il trasferimento definitivo del dipendente presso una nuova amministrazione, con passaggio del contratto di lavoro in capo al nuovo datore.
• Mobilità temporanea: prevede l’assegnazione del dipendente, per un periodo limitato, a un'altra amministrazione o ente, senza modifica del rapporto giuridico di lavoro.

Mobilità permanente

La mobilità permanente può avvenire secondo due modalità:

• Mobilità volontaria: disciplinata dall’art. 30 del D.Lgs. n. 165/2001, si realizza quando il dipendente chiede spontaneamente il trasferimento presso un'altra amministrazione pubblica. A partire dall’entrata in vigore del D.L. n. 80/2021 non è più necessario l’assenso preventivo dell’amministrazione di provenienza, salvo eccezioni normative. In questo contesto, il dipendente mantiene il proprio rapporto di lavoro senza soluzione di continuità, ma cambia datore di lavoro. La gestione del Tfs o del Tfr avviene sulla base dell’anzianità maturata complessivamente, tenendo conto del regime applicato dall’amministrazione di destinazione.
• Mobilità imposta dall’amministrazione: si configura in presenza di ragioni organizzative, come la dichiarazione di eccedenza di personale, fusioni, soppressioni di enti o trasferimento di funzioni tra amministrazioni. Anche in questo caso si realizza la cessione del contratto individuale di lavoro, in applicazione dell’art. 31 del D.Lgs. n. 165/2001, che richiama l’art. 2112 del codice civile.

L’Inps, in qualità di gestore delle prestazioni previdenziali, garantisce la continuità dei diritti maturati dal lavoratore nel passaggio tra enti.

A differenza della mobilità permanente, la mobilità temporanea non comporta la modifica del datore di lavoro, bensì una temporanea assegnazione del dipendente a una diversa amministrazione. Le principali forme sono:

• comando: distacco temporaneo presso un altro ente, con mantenimento dello stato giuridico ed economico in capo all’amministrazione di origine.
• distacco: simile al comando, ma attivato su richiesta del dipendente o per specifiche esigenze organizzative.
• fuori ruolo: utilizzato prevalentemente per incarichi istituzionali o di alta amministrazione, prevede la sospensione delle funzioni presso l’amministrazione di appartenenza.

In tutte le forme di mobilità temporanea, non si interrompe l’iscrizione previdenziale né si modifica il regime Tfs/Tfr.

Gestione Tfs/Tfr nei processi di mobilità

Mobilità tra enti iscritti all’ex Enpas o all’ex Inadel

Nei casi di mobilità tra amministrazioni o enti entrambi iscritti alle ex gestioni Enpas o Inadel, oggi gestite dall’Inps, si applica un principio di trattamento unificato: le prestazioni di fine servizio o fine rapporto vengono liquidate in modo unitario, considerando l’intera anzianità di servizio maturata dal dipendente.

Un aspetto importante è che non vi è alcuna movimentazione finanziaria tra enti, poiché il trasferimento dei contributi e delle somme maturate avviene solo a livello contabile, come previsto dalla circolare Inpdap n. 3/2012.

Le somme sono perciò contabilizzate internamente ai fini del bilancio delle gestioni interessate.

Mobilità da enti iscritti verso enti non iscritti all’ex Enpas/Inadel

In caso di mobilità in uscita da un ente iscritto all’ex Enpas o Inadel verso un ente non iscritto (ad esempio Autorità indipendenti, Regioni con gestione separata), si applicano le disposizioni di cui agli articoli 12–17 del D.P.R. n. 104/1993.

Di conseguenza, l’Inps è tenuto, entro 180 giorni dal transito, a quantificare e trasferire il Tfs/Tfr lordo maturato fino alla data di mobilità all’amministrazione di destinazione, senza che si verifichi alcun recupero di oneri a carico del dipendente, in quanto il nuovo datore di lavoro subentra nell’obbligo di recupero verso il dipendente.

La prestazione finale sarà liquidata dall’amministrazione di destinazione secondo il proprio ordinamento e tenendo conto dell’intera anzianità di servizio.

Mobilità da enti non iscritti verso enti iscritti all’ex Enpas/Inadel

Anche il trasferimento inverso, da un ente non iscritto all’Inps verso un ente iscritto alle gestioni ex Enpas/Inadel, è disciplinato dalla medesima normativa (legge n. 554/1988 e D.P.R. n. 104/1993).

L’amministrazione di provenienza deve in tal caso:

• quantificare il Tfs/Tfr maturato fino alla data del trasferimento;
• effettuare il versamento all’Inps entro 180 giorni;
• trasmettere le schede analitiche (modelli standard Inps) contenenti il dettaglio delle voci che compongono la prestazione.

L’Inps, dal canto suo, verifica la congruità dell’importo ricevuto, registra i dati nelle procedure informatiche (sezione TFA) e provvede alla liquidazione unificata al momento della cessazione definitiva dal servizio o della prima interruzione dell’iscrizione previdenziale.

Casistiche particolari

La circolare Inps n. 126 del 15 settembre 2025 dedica ampio spazio all’analisi di casistiche particolari di mobilità che, pur rientrando nell’ambito generale della disciplina Tfs e Tfr, presentano specificità operative rilevanti.

Si tratta di situazioni legate a fattori istituzionali, geografici o contrattuali, che incidono sulla gestione previdenziale del dipendente pubblico e richiedono un’applicazione puntuale delle norme.

Personale transitato all’Inps come datore di lavoro

Una casistica specifica riguarda i dipendenti pubblici provenienti da amministrazioni o enti iscritti all’ex Enpas o all’ex Inadel, i quali siano transitati in mobilità presso l’Inps, che assume in questo caso la qualifica di nuovo datore di lavoro.

In questi casi, la gestione del Tfs/Tfr maturato prima della mobilità è affidata al Polo nazionale “Lavorazioni Dipendenti Inps”, struttura specializzata nella quantificazione e validazione della prestazione di fine servizio per i dipendenti dell’Istituto.

L’istruzione amministrativa di riferimento è il messaggio n. 4494 del 15 dicembre 2023, che dettaglia le modalità di calcolo del Tfs/Tfr lordo al momento del passaggio.

Il dipendente mantiene il regime previdenziale (Tfs o Tfr) già in essere presso l’amministrazione di provenienza, senza soluzione di continuità, e le competenze maturate vengono integrate nella nuova posizione assicurativa in capo all’Inps.

Soppressione o fusione di enti pubblici

Per tali fattispecie, la circolare rinvia alla normativa generale in materia di mobilità, con particolare riferimento a:

• articolo 6, comma 4 della legge n. 554/1988;
• D.P.R. n. 104/1993, artt. 12 e seguenti.

Rientrano in questa casistica anche soggetti come l’Ispesl, confluito nell’Inail dal 31 maggio 2010.

In tutti questi casi, il trattamento di fine servizio si determina secondo le regole applicabili presso l’ente di destinazione, con versamento delle prestazioni maturate da parte dell’ente soppresso.

Personale sanitario proveniente da enti privati verso strutture pubbliche

Una categoria delicata è costituita dal personale sanitario che, proveniente da enti o istituti di diritto privato, transita presso strutture pubbliche del Servizio Sanitario Nazionale.

La normativa sanitaria ha stabilito infatti una piena equiparazione tra i servizi prestati presso enti privati qualificati (come gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico – IRCCS) e quelli prestati presso strutture pubbliche, equiparazione confermata dall’art. 15-undecies del D.Lgs. 502/1992 e dall’art. 18, comma 2-bis del D.L. 148/2017.

Il passaggio tra ente privato e ente pubblico genera due prestazioni distinte.

• Tfr maturato presso il datore di lavoro privato, accantonato al Fondo di Tesoreria dell’Inps, che lo eroga su domanda al termine del rapporto.
• Tfr maturato presso l’amministrazione pubblica, calcolato secondo le regole del D.P.C.M. 20 dicembre 1999.

Questo meccanismo assicura la continuità previdenziale e la valorizzazione di tutto il servizio prestato, sia in ambito privato sia in ambito pubblico.

Dipendenti delle Ipab depubblicizzate

I dipendenti delle Ipab che, al momento della trasformazione, erano in regime Tfs, hanno avuto la facoltà di optare per il mantenimento dell’iscrizione all’ex Inadel (ora Inps) entro novanta giorni dalla data di depubblicizzazione. In caso di opzione esercitata, il lavoratore continua a essere in regime di Tfs e riceverà la prestazione dall’Inps.

Se invece il dipendente non ha esercitato l’opzione, il Tfs maturato fino alla data della depubblicizzazione è trasferito dalla struttura Inps competente all’pab depubblicizzata, che successivamente liquida un Tfr unico calcolato sull’intera anzianità secondo quanto stabilito dall’art. 2120 del codice civile.

NOTA BENE: il personale assunto dopo la depubblicizzazione, o già in regime Tfr, non può esercitare alcuna opzione e sarà gestito direttamente dall’ente trasformato.

Transiti senza soluzione di continuità

Un’altra casistica significativa è rappresentata dal personale che risolve un rapporto di lavoro con una pubblica amministrazione e, senza interruzione, viene assunto da un’altra amministrazione anch’essa iscritta all’Inps ai fini previdenziali.

In tal caso, se il dipendente non ha ancora percepito il Tfs relativo al primo rapporto di lavoro mantiene il diritto al Tfs per l’intera durata del servizio, anche dopo la nuova assunzione. Questo vale solo se l’assunzione avviene a tempo indeterminato e senza soluzione di continuità.

Non si conserva il regime Tfs nei seguenti casi:

• se il Tfs è già stato liquidato prima della nuova assunzione;
• se il dipendente è stato assunto presso un ente non contrattualizzato dopo il 31 dicembre 2000 e successivamente è transitato in un ente contrattualizzato. In tal caso, si applica il regime Tfr per l’intero rapporto.

Dipendenti delle Province autonome di Trento e Bolzano

Le Province autonome di Trento e Bolzano hanno adottato un regime previdenziale speciale in attuazione dell’art. 2 della legge n. 335/1995, rispettivamente con la legge provinciale n. 2/1997 e con la n. 1/1999, oggi sostituita dalla legge provinciale n. 6/2015.

In questo sistema “ibrido”, le province liquidano direttamente un Tfr calcolato secondo l’art. 2120 c.c. (cosiddetto Tfr provinciale), mentre l’Inps continua a liquidare il Tfs ma lo fa a favore dell’amministrazione (non del dipendente), in presenza di procura speciale irrevocabile rilasciata dal lavoratore.

In caso di passaggio da un’amministrazione con Tfr provinciale a un ente nazionale in regime Tfr ordinario, l’Inps può procedere poi alla liquidazione del Tfs maturato fino alla data del transito, derogando al principio generale della continuità previdenziale.

Riassumendo

Provenienza e destinazione	Regime applicabile	Prestazione prevista	Adempimenti a carico dell’Inps
Da ente iscritto ex Enpas/Inadel a ente iscritto ex Enpas/Inadel	Tfs o Tfr secondo ordinamento dell’ente di destinazione	Unica prestazione calcolata sull’anzianità complessiva	Liquidazione diretta della prestazione alla cessazione definitiva o alla prima interruzione dell’iscrizione
Da ente iscritto ex Enpas/Inadel a ente non iscritto (es. Autorità, Regioni speciali)	Tfs o Tfr secondo ordinamento dell’ente di destinazione	Prestazione calcolata su tutta l’anzianità maturata	Versamento dell’importo maturato entro 180 giorni all’ente ricevente; nessun recupero di oneri
Da ente non iscritto a ente iscritto ex Enpas/Inadel	Tfs o Tfr secondo il regime dell’ente di destinazione	Prestazione unificata sull’anzianità totale	Registrazione e liquidazione finale, previa verifica e ricezione delle schede analitiche e importi
Personale trasferito all’Inps (mobilità interna)	Regime mantenuto (Tfs o Tfr)	Prestazione secondo ordinamento Inps, calcolata sull’intera anzianità	Quantificazione e validazione della prestazione da parte del Polo nazionale Inps
IPAB depubblicizzate con opzione	Tfs (ex Inadel)	Buonuscita calcolata su tutta l’anzianità	Liquidazione diretta da parte dell’Inps alla cessazione
IPAB depubblicizzate senza opzione	Tfr (art. 2120 c.c.)	Unico Tfr calcolato sull’anzianità complessiva	Versamento del Tfs maturato all’IPAB, nessuna liquidazione diretta all’interessato
Mobilità da IRCCS o enti sanitari privati al SSN	Doppio regime: Tfr Fondo Tesoreria + Tfr pubblico	Due prestazioni separate in base al datore di lavoro	Nessuna liquidazione Tfr Fondo; erogazione Tfr pubblico alla cessazione
Transiti senza soluzione di continuità	Tfs (se non già liquidato) oppure Tfr (se già percepito o transito post 2000)	Tfs o Tfr a seconda della situazione previdenziale	Liquidazione finale se sussistono i requisiti di continuità e mancata erogazione precedente
Province autonome di Trento o Bolzano	Tfr provinciale + Tfs Inps (erogato all’ente)	Due prestazioni distinte: Tfr per il dipendente, Tfs per l’ente	Liquidazione Tfs all’amministrazione su procura irrevocabile; nessuna erogazione diretta al dipendente