Nuove sanzioni in materia di illeciti in appalti e somministrazione

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L’art. 29, comma 4, decreto legge 2 marzo 2024, n. 19 ha modificato l’apparato sanzionatorio in materia di esercizio non autorizzato della somministrazione ovvero al ricorso non genuino agli istituti dell’appalto e del distacco. Le modifiche normative, consacrate nella legge di conversione 29 aprile 2024, n. 59, decorrono dal 2 marzo 2024, data di entrata in vigore del provvedimento.

Tornano, dunque, i profili penali degli illeciti in materia, introducendo la pena dell’ammenda o dell’arresto con l’ipotesi aggravante dell’eventuale somministrazione posta in essere con specifica finalità di eludere norme inderogabili di legge o di contratto collettivo applicato.

Sulla nuova rivisitazione del sistema sanzionatorio l’Ispettorato Nazionale del Lavoro (INL) si è pronunciato con due note contenenti le prime indicazioni operative: la n. 521 del 13 marzo 2024 e la n. 1091 del 18 giugno 2024.

Regime sanzionatorio per gli appalti illeciti

Notoriamente l’appalto viene ritenuto illecito quando sono assenti i requisiti prescritti dall’art. 1655, Codice Civile e dall’art. 29, comma 1, decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, ovverosia, tra gli altri, nei casi di assenza da parte dell’appaltatore di un’organizzazione propria dei mezzi necessari per il compimento dell’opera o del servizio o dell’assenza di un rischio gestorio della commessa. Ai fini della valutazione di genuinità, sarà poi determinante individuare il soggetto su cui ricade, per i rapporti di lavoro, l’effettivo esercizio del potere organizzativo e direttivo nei confronti dei lavoratori utilizzati nell’appalto.

Il regime sanzionatorio rivisitato dall’art. 29, comma 4, lett. c), decreto legge 2 marzo 2024, n. 19, che ha riscritto il primo periodo del comma 5-bis, art. 18, decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, prevede che, nelle ipotesi in cui l’appalto sia privo dei requisiti di cui all’art. 29, comma 1, ovvero di distacco privo dei requisiti di cui all’art. 30, comma 1, l’utilizzatore ed il somministratore sono puniti con la pena dell’arresto fino ad un mese o dell’ammenda di euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di occupazione.

ATTENZIONE: Sulla pena pecuniaria in materia di appalto o distacco illecito, come precisato dalla nota 18 giugno 2024, n. 1091, trova applicazione la maggiorazione del 20% prevista dall’art. 1, comma 445, lett. d), n. 1, legge n. 145/2018. Tale disposizione ha, infatti, aumentato del 20% l’importo già previsto nei confronti delle fattispecie contemplate dall’art. 18, decreto legislativo n. 276/2003, sicché la maggiorazione andrà applicata anche ai nuovi importi delle ammende previste dal decreto legge n. 19/2024.

ESEMPIO: Nell’ipotesi di appalto illecito di n. 4 lavoratori per 25 giornate consecutive ciascuno andrà applicata la seguente pena pecuniaria: € 60 + 20% (ex art. 1, comma 445, L. n. 145/2018) = € 72 x 4 x 25 = € 7.200.

Altresì, a mente del comma 5-ter, decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, la pena pecuniaria è aumentata di un ulteriore 20%, per un totale del 40%, ove, nei tre anni precedenti, il datore di lavoro sia stato destinatario di sanzioni penali per i medesimi illeciti.

Sul punto, però, si deve tenere presente che il medesimo art. 1, comma 445, lett. e), legge 30 dicembre 2018, n. 145, ha altresì prescritto che le maggiorazioni sono raddoppiate ove nei tre anni precedenti il datore di lavoro sia stato destinatario di sanzioni amministrative o penali per i medesimi illeciti.

Il cortocircuito delle disposizioni in commento ha portato l’Ispettorato del lavoro a sostenere che:

• la maggiorazione di cui al comma 1, lett. e), legge n. 145/2018 (ovverosia il doppio della maggiorazione) trovi applicazione laddove il datore di lavoro, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di uno qualsiasi dei provvedimenti amministrativi o penali di cui alla lett. d) della medesima legge, costituendo, sostanzialmente, una recidiva “semplice”. Ci si riferisce, a titolo esemplificativo, ai casi in cui, nei tre anni precedenti, si realizzino violazioni anche diverse da quelle contemplate dall’art. 18, d. lgs. n. 276/2003, come nei casi di ordinanze ingiunzioni su sanzioni per lavoro nero;
• la maggiorazione prescritta dall’anzidetto comma 5-ter, invece, troverebbe applicazione, fermo restando la maggiorazione già applicata ai sensi della legge n. 145/2018, in caso di recidiva “specifica” ovverosia di medesimi illeciti già contemplati dall’art. 18 del D. Lgs. n. 276/2003.

Ciò sta a significare che:

• nei casi in cui si debba sanzionare un datore di lavoro che, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di una maxisanzione per lavoro nero, l’importo dell’ammenda sarà pari a € 60 + 40% (applicando solo la legge n. 145/2018) = € 84,00 per singolo lavoratore impiegato e per ogni giornata);
• nei casi in cui si debba sanzionare un datore di lavoro che, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di una delle sanzioni penali previste dall’art. 18, l’importo dell’ammenda sarà pari ad euro € 60 + 20% = € 72,00 (ex art. 18, d. lgs. n. 276/2003) a cui applicare il doppio della maggiorazione prevista dalla legge n. 145/2018 pari al 40% di 72 euro = € 100.80.

Rimane inteso che il regime sanzionatorio sopra illustrato soggiace ai limiti di cui all’ulteriore comma 5-quinques, art. 18, decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, secondo cui l’importo delle pene pecuniarie proporzionali non può, in ogni caso, essere inferiore ad euro 5.000 né superiore ad euro 50.000.

NOTA BENE: La sanzione penale pecuniaria, proporzionale e progressiva, è applicabile in capo all’appaltatore ed al committente che abbiano posto in essere un fittizio contratto di appalto di opere o servizi che si concluda in una mera fornitura e/o somministrazione di lavoratori.A completezza del quadro sanzionatorio, si noti che le sanzioni sopra esplicitate, contemplate dall’art. 18, decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, non sono cumulabili con la sanzione tipica del lavoro nero ovvero con le altre sanzioni legate agli adempimenti di costituzione e gestione del rapporto di lavoro.

Si rammenta, infine, che nel caso in cui l’appalto illecito integri le ipotesi di somministrazione di lavoro fraudolenta, l’appaltatore ed il committente – ma medesima regola vige anche nell’ambito dei subappalti – sono puniti con la pena dell’arresto fino a 3 mesi o dell’ammenda pari ad euro 100 per ciascun lavoratore interessato e per ciascun giorno di occupazione nell’appalto fraudolento. Ed invero, come precisato dalla circolare del Ministero del Lavoro 11 febbraio 2011, n. 5, e ribadito nella circolare INL 11 febbraio 2019, n. 3, gli appalti o i distacchi non genuini e volti a realizzare un’elusione delle norme di legge o di contratto sono idonei a configurare la diversa fattispecie prevista dall’art. 18, comma 5-ter, decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 273. La casistica si riferisce, a titolo esemplificativo, ai casi in cui vengano posti in essere artifizi volti ad eludere la determinazione degli imponibili contributivi, anche mediante l’applicazione di un differente contratto collettivo rispetto al beneficiario della prestazione ovvero per aggirare specifici limiti sull’utilizzo della somministrazione di lavoro.  

Ipotesi	Importo fisso	Maggiorazioni	Limite minimo	Limite massimo
Interposizione illecita pseudo-appalto – APPALTATORE e APPALTANTE	€ 72,00	Importo maggiorato ex art. 1, comma 445, lett. d), L. n. 145/2018	€ 5.000	€ 50.000
Interposizione illecita pseudo-appalto – APPALTATORE e APPALTANTE – Recidiva amministrativa	€ 84,00	Importo maggiorato del 40% ex art. 1, comma 445, lett. e), L. n. 145/2018, ove il datore di lavoro, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di sanzioni amministrative per i medesimi illeciti	€ 5.000	€ 50.000
Interposizione illecita pseudo-appalto – APPALTATORE e APPALTANTE – Recidiva penale	€ 100,80	Importo maggiorato del 20% ai sensi dell’art. 18, c. 5-quater, d.lgs. n. 276/2003, ulteriormente aumentato del 40% ex art. 1, comma 445, lett. e), L. n. 145/2018, ove il datore di lavoro, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di sanzioni penali per i medesimi illeciti	€ 5.000	€ 50.000

La somministrazione illecita

Quanto all’ipotesi di somministrazione non autorizzata, il comma 1, art. 18, decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276, prevede la pena dell’arresto fino ad un mese o dell’ammenda pari ad euro 60 per ogni lavoratore occupato e per ogni giornata di lavoro. Come già evidenziato al paragrafo precedente, anche in questo specifico caso la sanzione è maggiorata ai sensi dell’art. 1, comma 445, lett. d), legge 30 dicembre 2018, n. 45, con applicazione dei medesimi sistemi di cumulo sopra illustrati.

Pertanto, è possibile rappresentare come segue il nuovo quadro sanzionatorio della fattispecie:

Ipotesi	Importo fisso	Maggiorazioni	Limite minimo	Limite massimo
Somministrazione illecita – SOMMINISTRATORE e UTLIZZATORE	€ 72,00	Importo maggiorato del 20% ex art. 1, comma 445, lett. d), L. n. 145/2018	€ 5.000	€ 50.000
Somministrazione illecita – SOMMINISTRATORE e UTLIZZATORE – Recidiva amministrativa	€ 84,00	Importo maggiorato del 40% ex art. 1, comma 445, lett. e), L. n. 145/2018, ove il datore di lavoro, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di sanzioni amministrative per i medesimi illeciti	€ 5.000	€ 50.000
Somministrazione illecita – SOMMINISTRATORE e UTLIZZATORE – Recidiva penale	€ 100,80	Importo maggiorato del 20% ai sensi dell’art. 18, c. 5-quater, d.lgs. n. 276/2003, ulteriormente aumentato del 40% ex art. 1, comma 445, lett. e), L. n. 145/2018, ove il datore di lavoro, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di sanzioni penali per i medesimi illeciti	€ 5.000	€ 50.000
Somministrazione fraudolenta – SOMMINISTRATORE E UTILIZZATORE	€ 120,00	Importo maggiorato del 20% ex art. 1, comma 445, lett. d), L. n. 145/2018	€ 5.000	€ 50.000
Somministrazione fraudolenta – SOMMINISTRATORE E UTILIZZATORE – Recidiva penale	€ 168,00	Importo maggiorato del 20% ai sensi dell’art. 18, c. 5-quater, d.lgs. n. 276/2003, ulteriormente aumentato del 40% ex art. 1, comma 445, lett. e), L. n. 145/2018, ove il datore di lavoro, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di sanzioni penali per i medesimi illeciti	€ 5.000	€ 50.000

Anche per tale fattispecie trovano, naturalmente, applicazione:

• la maggior pena prevista dal comma 5-ter, del menzionato art. 18, determinata nell’arresto fino a tre mesi o dell’ammenda pari a 100 euro per ciascun lavoratore coinvolto e per ciascun giorno di somministrazione (si applica anche in questo caso il medesimo meccanismo di maggiorazioni in argomento);
• il limite minimo e massimo previsto dal comma 5-quinques secondo cui la pena pecuniaria non potrà, in ogni caso, essere inferiore ad euro 5.000 né superiore ad euro 50.000.

Quanto al limite minimo si precisa che, conformemente alla circolare ministeriale 5 febbraio 2016, n. 6, laddove in ragione del numero di giornate di somministrazione illecita la sanzione sia inferiore ai 5.000 euro, andrà applicata tale soglia, la quale, a seguito dell’eventuale ottemperanza impartita, sarà ridotta ad un quarto ai sensi dell’art. 21, comma 2, decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, ovvero pari ad euro 1.250.

Aggravanti per lo sfruttamento di minori

Nessuna modifica interviene sulle sanzioni contemplate dal citato articolo 18 correlate all’aggravante dello sfruttamento dei minori. In questo caso la pena rimane quella dell’arresto fino a 18 mesi e l’ammenda è aumentata fino al sestuplo.

Ad eccezione delle ipotesi di esercizio non autorizzato dell’attività di intermediazione con scopo di lucro, anche in presenza dell’aggravante per sfruttamento di minori, andrà applicata la prescrizione ex art. 20, decreto legislativo 19 dicembre 1994, n. 758, e, in caso di ottemperanza, un’ammenda pari al quarto del sestuplo della sanzione base (aumentata del 20%) o di quella determinata a seguito di recidiva. Il tutto fermo restando i limiti minimi e massimi previsti dal comma 5-quinques.

Ipotesi	Importo fisso	Maggiorazioni	Limite minimo	Limite massimo
Somministrazione illecita con sfruttamento di minori – SOMMINISTRATORE e UTLIZZATORE	€ 72,00 x 6 = € 432	Importo maggiorato del 20% ex art. 1, comma 445, lett. d), L. n. 145/2018	€ 5.000	€ 50.000
Somministrazione illecita con sfruttamento di minori – SOMMINISTRATORE e UTLIZZATORE – Recidiva penale	€ 604,80	Importo maggiorato del 20% ai sensi dell’art. 18, c. 5-quater, d.lgs. n. 276/2003, ulteriormente aumentato del 40% ex art. 1, comma 445, lett. e), L. n. 145/2018, ove il datore di lavoro, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di sanzioni penali per i medesimi illeciti	€ 5.000	€ 50.000
Interposizione illecita a pseudo-appalto con sfruttamento di minori – APPALTANTORE e APPALTANTE	€ 72,00 x 6 = € 432	Importo maggiorato del 20% ex art. 1, comma 445, lett. d), L. n. 145/2018	€ 5.000	€ 50.000
Interposizione illecita a pseudo-appalto con sfruttamento di minori – APPALTANTORE e APPALTANTE – Recidiva penale	€ 604,80	Importo maggiorato del 20% ai sensi dell’art. 18, c. 5-quater, d.lgs. n. 276/2003, ulteriormente aumentato del 40% ex art. 1, comma 445, lett. e), L. n. 145/2018, ove il datore di lavoro, nei tre anni precedenti, sia stato destinatario di sanzioni penali per i medesimi illeciti	€ 5.000	€ 50.000

 

QUADRO NORMATIVO Decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276 INL – Nota 13 marzo 2024, n. 521 INL – Nota 18 giugno 2024, n. 1091