Non è possibile ricorrere al Tribunale prima dell'ordinanza-ingiunzione

Gli ispettori del lavoro adottano nei confronti dell’Impresa Beta verbale unico di accertamento con cui rilevano un’errata qualificazione di parte dei rapporti di lavoro instaurati dall’impresa medesima. L’Impresa Beta promuove ricorso al Comitato Regionale per i Rapporti di lavoro avverso il verbale, censurando l’operato degli ispettori. Il Comitato adotta provvedimento di rigetto del ricorso. L’Impresa Beta decide di opporre il provvedimento di diniego del Comitato davanti al Tribunale territorialmente competente. È ammissibile il ricorso?




Premessa

La disciplina del procedimento ispettivo risulta da un coacervo di provvedimenti che si sono succeduti nel corso degli anni e che necessiterebbero di una non rinviabile armonizzazione. Il quadro di riferimento appare confuso ed evidenzia la mancanza, da parte del Legislatore, di un’idea organica e unitaria delle funzioni ispettive, il cui esercizio può scontare qualche difetto di razionalità e di uniformità. Sul piano del merito tali provvedimenti recano disposizioni di contenuto variegato, poiché le norme che disciplinano le attribuzioni proprie del personale ispettivo sono contestualizzate con quelle di natura procedimentale. A ciò si aggiunga che tali norme non hanno pari grado nel sistema delle fonti del diritto e spesso vengono formulate con modalità poco chiare, rendendo ancor più difficile non solo l’opera della giurisprudenza ma anche dell’interprete, impegnato a individuare il filo conduttore in molteplici circolari emanate senza coordinamento dagli Enti titolari delle funzioni di vigilanza.

In ogni caso, e per quel che qui interessa, occorre osservare che la fase sanzionatoria del procedimento ispettivo risulta disciplinata principalmente dalla L. n. 689/81 e dal D.Lgs n. 124/04 anch’essi più volte incisi da modifiche intervenute nel corso degli anni.

Il procedimento ispettivo: linee generali

In via del tutto generale si può sostenere che il D.lgs. n. 124 cit. reca il decalogo delle funzioni e dei provvedimenti dell’ispettore del lavoro, mentre la L. n. 689 cit. scandisce le sequenze del procedimento sanzionatorio, che culmina con l’adozione del provvedimento finale rappresentato o dall’atto di archiviazione ovvero dall’ordinanza-ingiunzione. Con quest’ultima invero vengono inflitte al trasgressore e/o obbligato solidale le sanzioni per gli illeciti riscontrati.

Il diritto di difesa dell’interessato

Vale subito precisare che il diritto di difesa riconosciuto all’interessato non nasce con l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione che irroga la sanzione amministrativa, giacché prima di tale atto il trasgressore viene reso edotto delle violazioni riscontrate in corso di procedimento dagli ispettori del lavoro, mediante la notificazione del verbale unico di accertamento. Tale provvedimento può essere contestato (per iscritto e con eventuale richiesta di audizione) davanti all'organo destinatario del rapporto, la Direzione Territoriale del Lavoro, che riesamina il verbale e tutti gli elementi probatori, ove richiesto effettua obbligatoriamente l'audizione e, in ultimo, emette il provvedimento definitivo.

Si tratta, in altri termini, dell’espressione dell'ormai codificato principio di necessaria partecipazione degli interessati ai procedimenti amministrativi che li riguardano.

Ulteriore elemento di garanzia, ai sensi dell’art. 17 comma 2 D.lgs. n. 124 cit., è rappresentato dal rimedio alternativo previsto dall’art. 17 del D.lgs. n. 124 cit. Tale previsione offre all’interessato l'opportunità di presentare ricorso al Comitato Regionale per i rapporti di lavoro avverso gli atti di accertamento, le ordinanze-ingiunzioni e i verbali di accertamento degli istituti previdenziali e assicurativi aventi comunque a oggetto la sussistenza o la qualificazione dei rapporti di lavoro.

Tali ricorsi ai sensi del comma II dell’art. 17 del D.lgs. n. 124 cit. vengono decisi, “con provvedimento motivato, dal Comitato nel termine di novanta giorni dal ricevimento, sulla base della documentazione prodotta dal ricorrente e di quella in possesso dell'Amministrazione. Decorso inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si intende respinto”.

Quali rimedio è concesso avverso la decisione negativa resa dal Comitato regionale su verbale dell’ispettore del lavoro?

Laddove il Comitato Regionale per i rapporti di lavoro decida di respingere il ricorso e di confermare le sanzioni amministrative irrogate dagli ispettori del lavoro, ci si chiede quali siano gli strumenti di difesa concessi all’interessato.

Due sostanzialmente sono le alternative percorribili:

  1. impugnare direttamente il provvedimento di diniego del Comitato Regionale per i rapporti di lavoro davanti all’Autorità giurisdizionale competente: il Tribunale;

  2. attendere l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione da parte della Direzione Territoriale del Lavoro e poi muovere avverso tale provvedimento i rimedi del caso.

Le due alternative si basano su presupposti radicalmente differenti.

Infatti la prima è percorribile solo laddove si ritenga che il provvedimento di rigetto del Comitato Regionale abbia natura provvedimentale e cioè non sia un atto endoprocedimentale, ma rappresenti piuttosto l’espressione della manifestazione di volontà della P.A. in grado di incidere direttamente sulla sfera giuridica dell’interessato.

La seconda invece nega tale carattere al provvedimento di rigetto e ritiene che l'unico provvedimento amministrativo impugnabile davanti al giudice sia rappresentato dall’ordinanza-ingiunzione giacché conclusivo del procedimento con cui sono state irrogate le sanzioni amministrative.

Al riguardo si registrano due indirizzi giurisprudenziali, il primo dei quali tuttavia può ritenersi superato.

Il pregresso orientamento interpretativo

Secondo tale orientamento “nell’ipotesi di giudizio diretto alla revoca di un provvedimento adottato dal Comitato Regionale per i rapporti di lavoro, che ex art. 17 del D.Lgs. n. 124/04 deve costituirsi presso le Direzioni Regionali del Lavoro, ai sensi dello stesso art. 17 del D.Lgs. n. 124/04, è prevista la facoltà dell'azienda di adire l'Autorità Giudiziaria al fine del conseguimento di un accertamento in ordine alla corretta qualificazione del rapporto sostanziale in contestazione […]”.

Si tratta a ben vedere di una decisione che conveniva con l’interpretazione allora fornita dal Ministero del lavoro con Circolare n. 10 del 2006 che riteneva “ammissibile l'impugnazione della decisione negativa del Comitato dinanzi al Tribunale […] del capoluogo di regione sede del Comitato”.

Tale orientamento era il corollario della tesi accolta dalla Suprema Corte di Cassazione circa l’ammissibilità dell’azione giurisdizionale avverso il verbale di accertamento degli ispettori del lavoro. I Giudici di legittimità infatti avevano sostenuto l'idoneità del verbale ispettivo al perfezionamento della fattispecie costitutiva del potere amministrativo di infliggere la sanzione e, correlativamente, del diritto, spettante al soggetto privato, di promuovere giudizio di mero accertamento negativo della posizione vantata dalla P.A..

Pare pertanto evidente che, una volta ammessa la possibilità di instaurare direttamente un giudizio nei confronti del verbale ispettivo, la medesima facoltà doveva essere riconosciuta, di conseguenza, qualora l’impugnativa avesse avuto ad oggetto la decisione negativa resa sul verbale dal Comitato Regionale per i rapporti di lavoro. In altri termini se il verbale costituisce atto lesivo e quindi direttamente impugnabile davanti all’Autorità giudiziaria, stessa considerazione deve essere fatta per la decisione che venga resa dal Comitato Regionale su tale verbale.

Il recente arresto giurisprudenziale

Sennonché tale orientamento è stato rivisitato dalle Sezioni Unite della Suprema Corte.

E infatti, il massimo organo di legittimità ha statuito che “in tema di opposizione a sanzioni amministrative, il verbale di accertamento della violazione è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne l'inosservanza di norme sulla circolazione stradale, essendo in questo caso soltanto idoneo ad acquisire il valore e l'efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria nell'importo direttamente stabilito dalla legge; quando, invece, riguarda il mancato rispetto di norme relative ad altre materie, il verbale non incide "ex se" sulla situazione giuridica soggettiva del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinato a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l'autorità competente valuterà se vada irrogata una sanzione e ne determinerà l'entità, mediante un ulteriore atto, l'ordinanza di ingiunzione, che potrà formare oggetto di opposizione ai sensi dell'art. 2 della legge n. 689 del 1981

La giurisprudenza di merito si è uniformata all’indirizzo espresso dalle SS.UU. e ne ha inevitabilmente tratto le conseguenze, anche per ciò che concerne la tipologia di rimedi esperibili avverso la decisione di rigetto del Comitato Regionale di cui all’art. 17 del D.lgs. n. 124 cit. I giudici di merito hanno infatti osservato che le decisioni di rigetto del Comitato Regionale costituiscono atti interni del procedimento amministrativo e che non hanno pertanto contenuto decisorio, essendo invero confermative del verbale redatto dagli ispettori del lavoro. Conseguentemente tali decisioni di rigetto sono inidonee di per sé a produrre effetti nella sfera giuridica degli interessati. Secondo tale orientamento pertanto l’atto suscettibile di modificare la sfera giuridica del trasgressore è soltanto l’ordinanza-ingiunzione.

Tali argomentazioni hanno determinato un revirement anche da parte del Ministero del Lavoro, che con circolare n. 16 del 2010 ha fatto proprio l’orientamento che sostiene l’inammissibilità dell’impugnazione promossa avverso il verbale ispettivo e delle decisioni di rigetto adottate dal Comitato di cui all’art. 17 del D.lgs n. 124 cit.

Il caso concreto

Alla luce di quanto sopra esposto, e per ciò che concerne il caso di specie, può ritenersi inammissibile l’impugnativa promossa dall’impresa Beta davanti al Tribunale territorialmente competente nei confronti della decisione di rigetto del Comitato Regionale sul verbale redatto dagli ispettori del lavoro e contenente la notificazione di illeciti amministrativi in materia lavoristica. All’esito di tale decisione l’impresa Beta avrebbe dovuto attendere, semmai, l’ordinanza-ingiunzione, per poi promuovere avverso la stessa le opportune azioni giurisdizionali.

NOTE

i In ordine cronologico e senza pretesa di completezza si menzionano alcuni dei principali provvedimenti di riferimento:

ii Basti evidenziare che i testi sopra menzionati vengono affiancati con atti non aventi rango legislativo, come il codice di comportamento ad uso degli ispettori del 20 aprile 2006, ove convivono disposizioni ordinamentali e funzionali, ovvero la Direttiva del Ministero Sacconi del 18 settembre 2008 in materia di Servizi ispettivi e attività di vigilanza e, ancora, il recente e inusitato Protocollo d’Intesa del 15 febbraio 2012 siglato tra Ministero del Lavoro e Consiglio Nazionale dell’Ordine dei consulenti del Lavoro.

iii È ovviamente impossibile menzionare tutte le circolari che sono state emanate in materia di vigilanza. Per quel che rileva si può fare riferimento in via approssimativa alla nota prot. n. 25/Segr/8716 del 12 giugno 2009 sulle linee guida per la procedimentalizzazione dell'attività ispettiva del Ministero del Lavoro ovvero alla circolare n. 85 del 12 settembre 2008 emanata dall’INPS al fine di aggiornare il contenuto della circolare n. 71 del 2 marzo 1994 in materia di Attività di vigilanza e ancora alla Circolare n. 30 del 14 giugno 2006 (all. n. 1) inerente al Codice di comportamento degli ispettori di vigilanza dell’INAIL.

iv Va osservato che l’art. 17 comma III del D.lgs. n. 124 cit. dispone che “il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14 e 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689 [...]”. Ciò significa che nell’eventualità in cui il Comitato Regionale decida per il rigetto del ricorso, il trasgressore, se ancora nei termini, può presentare scritti difensivi o chiedere di essere sentito dalla DTL prima dell’adozione dell’ordinanza ingiunzione. Tuttavia tale facoltà è stata praticamente vanificata dalla Circolare n. 10 del 2006 del Ministero del Lavoro secondo cui la DTL è tenuta a uniformarsi ai contenuti della decisione di rigetto adottata in ambito regionale. Infatti, se il provvedimento di rigetto del Comitato Regionale ha effetto vincolante nei confronti della DTL ne segue che quest’ultima deve adottare ordinanza-ingiunzione, con l’ulteriore conseguenza che gli scritti difensivi eventualmente presentati dal trasgressore sono del tutto inefficaci. Sul punto pertanto gli scriventi ritengono che la Circolare n. 10 del 2006 del Ministero del Lavoro non collimi con la lettera e la ratio della norma.

v La vicenda aveva a oggetto il ricorso presentato avverso il verbale di accertamento ispettivo effettuato dall'allora Direzione Provinciale del Lavoro con cui veniva acclarata la natura subordinata dell'attività prestata dalla lavoratrice. Il ricorso era stato respinto dal Comitato Regionale per i rapporti di lavoro. Conseguentemente il ricorrente impugnava davanti al Tribunale di Genova la decisione di rigetto del ricorso (adottata ai sensi dell'art. 17 del D.Lgs. 124/2004) proposto avverso il predetto verbale ispettivo.

vi Cfr. Cass. civ. Sez. lavoro, 11/03/2005, n. 5366.

vii Cfr. Cass. civ. Sez. Unite, 04/01/2007, n. 16; corroborando la statuizione ampia giurisprudenza cfr. Cass. Civ. 18 luglio 2003 n. 11236; Cass. Civ. 12 ottobre 2004 n. 20167; Cass. Civ. 30 maggio 2007 n. 12696; Cass. Civ. 3 agosto 2007 n. 18320; 12 ottobre 2007 n. 21493; 28 dicembre 2009 n. 27373. Si veda anche Corte Costituzionale ordinanza 7 maggio 2002 n. 160. A giudizio degli scriventi, tuttavia, la decisione resa dalle SS.UU. non incide sul distinto problema che riguarda la possibilità di promuovere impugnativa giurisdizionale nelle forme dell’azione di accertamento negativo nei confronti del verbale degli enti previdenziali e conseguentemente anche delle decisioni di rigetto del Comitato Regionale rese su tali verbali.

viii Cfr. Trib. Torino Sez. lavoro, 19/01/2010; Trib. Milano, n. 371/2010; Trib. Milano 2060/2010; cfr. Trib. Perugia 11/07/2011; Tribunale Perugia n. 620/11 e ancor più recentemente Trib. Perugia 18/04/2012 e Trib Perugia n. 268/12.

ix Salvo il caso, che qui non interessa, in cui il ricorrente abbia promosso avverso l’ordinanza-ingiunzione ricorso al Comitato Regionale di cui all’art. 17 del D.lgs. n. 124 cit. e quest’ultimo abbia adottato decisione negativa. In tale ipotesi il provvedimento di rigetto ha natura confermativa dell’ordinanza ingiunzione e contro di esso è ammissibile il ricorso all’Autorità giurisdizionale.


Allegati

L'ispezione del Lavoro - casi pratici