Riflessioni sulla circolare dell’Ispettorato Nazionale in materia di voucher

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Con circolare n. 1 del 2016 l’Ispettorato Nazionale del Lavoro fornisce le prime istruzioni operative in materia di lavoro accessorio.
Va preliminarmente osservato che nell’ambito delle attribuzioni demandate all’Ispettorato dall’art. 2 comma 2 lett. a) del D.lgs. n. 149/15, la circolare costituisce il primo atto di indirizzo per la vigilanza sul corretto utilizzo delle prestazioni di lavoro accessorio e che, ai sensi e per gli effetti dell’art. 7 comma 2 del D.lgs. n. 149/15, tale circolare informa la linea di condotta di tutto il personale ispettivo, anche quello inquadrato nei ruoli a esaurimento dell’INPS e dell’INAIL. Sicché, salva una connaturata discrezionalità per le varianti che contraddistinguono gli accadimenti della realtà, per mezzo dell’Ispettorato e dei relativi atti di indirizzo, viene ridotto il rischio di condotte disomogenee da parte dei vari soggetti preposti alla vigilanza.

Quanto al merito, la circolare n. 1 cit. chiarisce i contenuti che deve avere la comunicazione per l’attivazione delle prestazioni accessorie. A tal fine emerge una differenziazione basata sulla natura del committente che intende avvalersi dei buoni lavoro.
Segnatamente, per gli imprenditori non agricoli e per i professionisti, la comunicazione, che va inoltrata almeno 60 minuti prima dell’inizio della prestazione, deve riguardare ogni singolo lavoratore, rispetto al quale vanno indicati i dati anagrafici o, e quindi alternativamente, il codice fiscale; oltre al luogo della prestazione, al giorno di inizio della prestazione e all’ora di inizio e di fine della prestazione medesima.
Per gli imprenditori agricoli, la comunicazione va sempre inviata nei 60 minuti antecedenti all’inizio della prestazione, ma la stessa, oltre a indicare i dati anagrafici o il codice fiscale del lavoratore, non deve contenere anche l’ora di inizio e fine della prestazione, bensì il tempo di durata della stessa, con riferimento ad uno spatium temporis non superiore a 3 giorni.
Tale diversità non è secondaria perché, in primo luogo, in assenza di indicazione oraria di inizio della prestazione risulta più difficile, per gli imprenditori agricoli, verificare se la comunicazione sia stata inviata da questi ultimi nei 60 minuti che precedono l’inizio dell’attività lavorativa. E ciò assume valenza per l’applicazione della sanzione di cui al novellato art. 49 comma 3 del D.lgs. n. 81/15 in caso di tardivo inoltro della predetta comunicazione.
In secondo luogo, il riferimento al tempo di validità dei buoni lavoro, previsto solo per il settore agricolo, conferma l’assunto che vuole tale indicazione non più funzionale per tutti gli altri settori commerciali. In altre parole, per questi ultimi risulta soppresso il periodo di validità dei buoni che precedentemente era contenuto in trenta giorni, sicché la comunicazione potrà coprire anche termini molto ampi di durata della prestazione. In tal caso però resta l’impasse sulla definizione degli ambiti di operatività della fattispecie per lavoro nero e quella per lavoro accessorio non comunicato, nel caso in cui la comunicazione di cui all’art. 49 comma 3 del D.lgs. n. 81 cit. venga omessa.
Nel tentativo di fare chiarezza sul punto, la circolare n. 1 dell’Ispettorato stabilisce, in maniera eloquente, che il committente deve, in ogni caso, e quindi indipendentemente delle specifiche comunicazioni, inviare all’INPS la dichiarazione di inizio attività, e a tal fine, vengono richiamate le istruzioni contenute nella nota del Ministero del Lavoro del 25 giugno 2015, n. 3337 e nella circolare INPS n. 149/2015.
L’intento alla base del chiarimento è quello di riprodurre, per il lavoro accessorio, il sistema all’uopo vigente per il lavoro intermittente, in cui il datore di lavoro è tenuto a inoltrare una comunicazione telematica propedeutica al Servizio per l’Impiego (comunicazione UNILAV di instaurazione del rapporto di lavoro) e poi canalizzare, di volta in volta, le specifiche comunicazioni di chiamata del lavoratore. Sennonché, balza subito all’evidenza che il sistema prefigurato dalla circolare n. 1 cit. non è previsto dal nuovo art. 49 cit., il quale si limita a prevedere un’unica comunicazione e che vede destinatario unicamente l’Ispettorato.
Ci si chiede allora quali siano le conseguenze per il caso in cui le comunicazioni vengano omesse dal committente. Nella consapevolezza delle molteplici varianti fenomeniche, è possibile, per ora, ipotizzare gli eventi prevedibilmente più ricorrenti.

Il committente omette di effettuare la comunicazione all’INPS, ma invia la comunicazione all’Ispettorato Nazionale

Va osservato che l’art. 2 del D.M. del 12 marzo 2008, emanato in attuazione dell’art. 72 comma 5 del D.lgs. n. 276/2003, ha posto a carico dei beneficiari delle prestazioni occasionali di tipo accessorio l’obbligo di comunicare, per via telematica o tramite call-center, all’INAIL e prima dell'inizio della prestazione: i dati anagrafici e il codice fiscale propri e del prestatore di lavoro, indicando, altresì, il luogo dove si svolgono i lavori e il periodo presunto dell'attività lavorativa. Per effetto dell’art. 2 del citato D.M. il destinatario della comunicazione è stato individuato nell’INPS.
Secondo un primo indirizzo l’art. 55 comma 1 lett. d) del D.lgs. n. 81/15 nell’abrogare la previsione di cui all’art. 72 comma 5 del D.lgs. n. 276 cit., avrebbe conseguentemente caducato il D.M. del 12 marzo 2008 che in tale previsione di legge trovava la propria legittimazione. Sicché, stante il principio di cui all’art. 23 Cost., che informa anche il regime sanzionatorio della L. n. 689 cit., l’omesso invio della comunicazione preventiva all’INPS per l’attivazione del lavoro accessorio non potrebbe essere suscettivo di nessuna sanzione per l’assenza di un obbligo giuridicamente imposto.
Altra prospettazione invece sottolinea che l’art. 49 del D.lgs. n. 81 cit. rinvia per la determinazione del valore dei buoni ad apposito decreto ministeriale e poiché tale decreto non è stato allo stato emanato, risulterebbe tuttora in vigore la disciplina contenuta nel D.M. del 12 marzo 2008, con consequenziale obbligo del committente di effettuare la comunicazione preventiva all’INPS, stante la previsione di cui l’art. 55 del D.lgs. n. 81 cit. che sancisce la salvezza delle norme regolamentari pregresse sino all’emanazione dei decreti richiamati dalle disposizioni contenute nel D.lgs. n. 81 cit..
Anche a voler accedere a tale seconda prospettiva va però evidenziato che il principio di tipicità e di riserva di legge fissati dall’art. 1 della L. n. 689 del 1981 impediscono che l’illecito amministrativo e la relativa sanzione siano introdotti direttamente da fonti normative secondarie qual è il D.M. del 12 marzo 2008.
Ciò è vero a meno che si ritenga che l’obbligo stabilito dal D.M., per la sua particolare tecnicità, vada a eterointegrare il precetto di cui all’art. 49 del D.lgs. n. 81 cit., invero già sufficientemente individuato, perché in tal caso il principio di riserva di legge sarebbe comunque fatto salvo (cfr. Cass. civ. Sez. I, 02/03/2016, n. 4114).
Quest’ultimo assunto però non convince perché la norma regolamentare contenuta nel D.M. non sembra operare in funzione eterointegrativa di una previsione di legge generica, ma, per vero, come fonte principale di un obbligo di condotta già dettagliatamente descritto dall’art. 49 comma 3 del D.lgs. n. 81 cit. In altre parole ove si ritenga che la fonte dell’obbligo della comunicazione preventiva all’INPS vada individuata nel D.M. del 2008, tale prospettiva si porrebbe in contrasto proprio con il principio di legalità espresso dall’art. 1 della L. n. 689 cit.

Sul piano pratico resta comunque un dato fattuale non secondario: la comunicazione INPS costituisce adempimento propedutico indispensabile per il pagamento del lavoratore. In altre parole ove il committente non associ, mediante la comunicazione INPS, il voucher al prestatore quest'ultimo non viene messo nella condizioni di poter riscuotere i relativi buoni e quindi di essere pagato con tali strumenti per l'attività svolta in favore del committente.

Il committente invia la comunicazione all’INPS, ma non invia la comunicazione all’Ispettorato Nazionale

Senz’altro quest’ultimo inadempimento è sanzionabile. Sennonché, come sopra accennato la comunicazione INPS non è contemplata dal novellato quadro normativo, sicché resterebbe aperto il problema principale che è quello di comprendere quale sia la tipologia di sanzione applicabile: la maxi-sanzione per lavoro nero, ovvero la sanzione prevista dall’art. 49 comma 3 del D.lgs. n. 81 cit.?
La circolare sul punto “ricorda” che “l’assenza, oltre che [della comunicazione all’Ispettorato], anche della dichiarazione di inizio attività all’INPS, comporterà l’applicazione della maxisanzione per lavoro nero”. Il tenore letterale non pare lasciare adito a equivoci. Secondo l’Ispettorato la maxi-sanzione per lavoro nero è applicabile solo qualora manchino entrambe le comunicazioni, cioè quella iniziale all’INPS e quella all’Ispettorato. Ciò significa correlativamente che, ove il personale ispettivo riscontri la presenza della comunicazione INPS, ma non quella inoltrata all’Ispettorato, dovrà applicare la sanzione di cui all’art. 49 comma 3 del D.lgs. n. 81 cit..
Pur con le perplessità sopra espresse circa la sussistenza e l’eventuale valenza dell’obbligo inerente alla comunicazione INPS, alla base di tale prospettiva vi è l’idea più che altro pragmatica di attribuire alla comunicazione INPS il significato di atto che sottende la volontà del committente di non occultare la prestazione di lavoro, implicitamente “ricordando” la dicitura normativa di cui all’art. 4 comma 1 lett. b) della L. n. 183/10.
Nel rappresentare infine che ogni variazione delle informazioni deve essere anch’essa trasmessa non oltre i 60 minuti prima delle attività cui si riferiscono, l’Ispettorato si congeda riservandosi “di fornire ulteriori indicazioni sulla disciplina sanzionatoria all’esito di primo monitoraggio sulla applicazione delle nuove disposizioni”.

Le considerazioni espresse sono frutto esclusivo del pensiero degli autori e non impegnano in alcun modo l’Amministrazione di appartenenza.
Ogni riferimento a fatti e/o persone è puramente casuale.