Agenzia unica e duplici accertamenti: strade diverse per ordinanza ingiunzione e verbale contributivo

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Premessa

La Corte di Cassazione, Sez. lavoro con sentenza n. 23045 del 26/09/2018, ha descritto e chiarito i rapporti intercorrenti tra ordinanza ingiunzione, contenente sanzioni amministrative e verbale per il recupero degli oneri previdenziali. La pronuncia è interessante, se non altro perché palesa le diversità e, sotto certi aspetti, le incongruenze di un assetto ordinamentale che, a distanza di più di due anni dalla costituzione dell’Ispettorato Nazionale del Lavoro, sta ancora cercando soluzioni idonee per realizzare l’agognato obiettivo della razionalizzazione delle verifiche ispettive.

Il procedimento ispettivo: cenni

Non pare revocabile in dubbio che tra le funzioni previste dal D.lgs. n. 149/14, di istituzione dell’Ispettorato Nazionale, quella volta a contrastare il lavoro sommerso e irregolare, nonché a vigilare in genere sull’osservanza della disciplina lavoristica e previdenziale, rappresenti il core business dell’Ispettorato Nazionale. In particolare, tale attività viene condotta sul territorio mediante procedimenti ispettivi che complessivamente considerati costituiscono attuazione dei programmi di vigilanza varati dall’Ispettorato in relazione alla disponibilità di organico di ispettori del lavoro, nonché dal numero di richieste di intervento presentate all’organo di vigilanza, dai piani operativi predisposti dagli Istituti previdenziali e assicurativi e dalle segnalazioni di irregolarità pervenute agli organi ispettivi stessi.
In attuazione di tali programmazioni vengono eseguiti i procedimenti ispettivi.
Da un esame congiunto delle varie fonti il procedimento si può schematizzare in tre fasi:

1. avvio del procedimento;
2. istruttoria e redazione del verbale conclusivo;
3. eventuale adozione del provvedimento di ordinanza ingiunzione o archiviazione.

Già sotto lo schema procedimentale emerge subito la differenza tra il procedimento ispettivo contenente la contestazione di illeciti amministrativi e l’accertamento avente a oggetto il recupero degli oneri previdenziali.

Verbali per omissioni ed evasioni contributive

Nella premessa che i verbali ispettivi adottati nell’ambito di tali verifiche costituiscono, ai sensi dell’art. 10 comma 5 del D.lgs. n. 124/04, fonti di prova agli effetti civili, penali e amministrativi, entrambi i procedimenti hanno in comune la prima e la seconda fase, mentre l’ultimo passaggio è tipico degli accertamenti che prevedono la contestazione di illeciti amministrativi e la conseguente irrogazione di specifiche sanzioni.

Invero il verbale avente a oggetto l’addebito per omissioni o evasioni contributive è normativamente considerato atto di accertamento esecutivo, di per sé idoneo a incidere negativamente nella sfera giuridica del destinatario. Depone in tal senso l’art. 24 comma 1 del D.lgs. n. 46/99, a tenore del quale “i contributi o premi dovuti agli enti pubblici previdenziali non versati dal debitore nei termini previsti da disposizioni di legge o dovuti in forza di accertamenti effettuati dagli uffici sono iscritti a ruolo, unitamente alle sanzioni ed alle somme aggiuntive calcolate fino alla data di consegna del ruolo al concessionario, al netto dei pagamenti effettuati spontaneamente dal debitore”.

Ciò significa che successivamente all’adozione di tale verbale, nell’eventualità di mancato pagamento delle somme accertate, l’istituto procede all’iscrizione a ruolo e alla conseguente emissione della cartella esattoriale, che, invero, rappresenta atto propedeutico della procedura esecutiva.

Sulla scorta di tale premessa la giurisprudenza riconosce pacificamente l’interesse del destinatario del verbale a promuovere azione giurisdizionale di accertamento negativo del credito (cfr. Cass. civ. Sez. lavoro Sent., 27/09/2012, n. 16457). In tale evenienza l’onere di provare la sussistenza dei fatti costitutivi del diritto creditorio viene ascritto in capo all’INPS (cfr. Cass. civ. Sez. lavoro Sent., 10/11/2010, n. 22862; Tribunale Salerno Sez. lavoro Sent., 16/02/2018; Tribunale Civitavecchia Sez. lavoro Sent., 07/02/2018; Tribunale Pesaro Sez. lavoro, 27/06/2017).

Verbali contenenti sanzioni amministrative e ordinanza ingiunzione

Diverso è invece lo sviluppo del procedimento ispettivo qualora con verbale ispettivo vengano contestati illeciti amministrativi per violazione della materia lavoristica o previdenziale. Solo in tale caso, infatti, si apre la terza fase del procedimento ispettivo che, come sopra descritto, è invece assente per l’ipotesi di verbale per omissioni o evasioni contributive. Tale fase può concludersi con ordinanza ingiunzione ovvero con atto di archiviazione.

L’ordinanza ingiunzione, che costituisce titolo esecutivo stragiudiziale, viene adottata dal direttore dell’ITL competente nell’eventualità in cui il verbale sia rimasto inottemperato e contenga elementi idonei a comprovare la commissione di illeciti da parte del trasgressore. Di contro, ove l’accertamento oggetto del verbale e le sanzioni irrogate vengano valutati infondati, il procedimento termina con atto di archiviazione.

Corollario di tale impostazione è che il verbale c.d. sanzionatorio, in quanto atto volto all’estinzione del procedimento ispettivo in modalità agevolata, mediante il pagamento in misura ridotta della sanzione, ha natura endoprocedimentale e come tale non è autonomamente impugnabile davanti al Giudice ordinario, neppure con azione di accertamento negativo, difettando, in proposito, il requisito della diretta lesività. Tale capacità, invece, va riconosciuta all’atto conclusivo del procedimento, ergo l’ordinanza ingiunzione (cfr. Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, 12 luglio 2010, n. 16319).

Verbale di accertamento includente sanzioni e recuperi contributivi

Le regole sopra descritte possono essere riassunte nel senso che laddove il verbale unico di accertamento contenga congiuntamente sanzioni amministrative e contestazione di addebiti previdenziali, il destinatario dell’atto potrà impugnare giurisdizionalmente l’atto, nella forma dell’accertamento negativo, solo per la sezione contenente la contestazione degli addebiti previdenziali. Mentre dovrà attendere la notifica dell’ordinanza ingiunzione per promuovere opposizione ai sensi dell’art. 6 del D.lgs. n. 150/10 davanti al Giudice civile.

Tuttavia, recentemente, la giurisprudenza di legittimità, pur confermando i principi sopra esposti, ha osservato che il verbale contenente sanzioni amministrative, quantunque atto non lesivo, appare comunque suscettivo di generare una situazione di incertezza, per superare la quale sarebbe giuridicamente corretto riconoscere alla parte l’interesse a promuovere giudizio di accertamento sul thema oggetto di verifica ispettiva (cfr. Cass. civ. Sez. VI - Lavoro Ord., 21/04/2017, n. 10184). Si tratta a ben vedere di un argomento che aggira l’assunto sulla valenza procedimentale del verbale ispettivo sanzionatorio per garantire comunque un contraddittorio giurisdizionale anticipato rispetto all’eventuale giudizio di opposizione all’ordinanza ingiunzione.

Verbale contributivo e ordinanza ingiunzione: nessuna rapporto di pregiudizialità

In ogni caso, i principi sopra esposti circa la diversa valenza e natura dell’ordinanza ingiunzione e del verbale per omissioni ed evasioni contributive sono stati implicitamente assunti a base della sentenza della S.C. n. 23045 del 26/09/2018 per stabilire se i predetti atti siano o meno legati tra loro da un rapporto di pregiudizialità e dipendenza. In particolare alla Corte è stato chiesto di decidere se l’esperimento vittorioso dell’azione di accertamento negativo promossa avverso il verbale contributivo possa o meno determinare anche la caducazione dell’ordinanza ingiunzione, adottata nel caso di specie sulla base elementi istruttori.

Rispetto a tale questione la S.C. fornisce risposta negativa sull’assunto per cui tra ordinanza ingiunzione e verbale contributivo e le correlate azioni giurisdizionali non intercorre nessun rapporto di pregiudizialità (cfr. Cass. civ. Sez. lavoro Sent., 26/09/2018, n. 23045).

In particolare, secondo la S.C., tra le cause inerenti a rapporti contributivi INPS e cause inerenti a sanzioni amministrative dell’Ispettorato non ricorre un nesso di pregiudizialità-dipendenza, da ricollegarsi alla comune radice degli accertamenti ispettivi, ma una “mera comunanza di fatti costitutivi dell’uno o dell’altro rapporto” Quindi, spiega la S.C., non è possibile ritenere che operi un’estensione del giudicato formatosi su di uno di tali rapporti anche in riferimento all’altro rapporto, stante l’autonomia dei crediti e la regola di cui all’art. 2909 c.c..

Ne segue pertanto che, nel giudizio di opposizione avverso l’ordinanza ingiunzione, la parte vittoriosa avverso il verbale ispettivo non potrà crogiolarsi nella sentenza favorevole, ma dovrà coltivare diligentemente le proprie ragioni magari utilizzando anche quel decisum per continuare nelle proprie vittorie.

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