CCNL corretto negli appalti pubblici socio-sanitari e criteri per la base d’asta

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Con la delibera n. 75 del 3 marzo 2025 l’Anac effettua un importante intervento chiarificatore in materia di appalti pubblici nel settore socio-sanitario, con un focus specifico sulla corretta individuazione del contratto collettivo nazionale di lavoro applicabile e sulla congruità della base d’asta.

La rilevanza della delibera per stazioni appaltanti ed operatori economici è duplice.

Da un lato, chiarisce infatti come individuare correttamente il CCNL da applicare nei documenti di gara, in conformità all’art. 11 del decreto legislativo n. 36/2023 e all’allegato I.01 del medesimo Codice dei contratti pubblici.

Dall’altro, affronta in modo puntuale il tema della determinazione dell’importo a base di gara, con particolare riferimento alla sostenibilità economica dei servizi richiesti, specie nei casi in cui si preveda un servizio h24 con reperibilità.

I due nodi centrali analizzati da ANAC sono dunque:

1. la legittimità della scelta del CCNL multiservizi da parte della stazione appaltante per un appalto socio-sanitario;

2. la valutazione della congruità della base d’asta, contestata dall’operatore economico per presunta sottostima dei costi della manodopera.

Ma entriamo nel vivo della questione.

Il contesto dell’appalto: trasporto sanitario e biologico per 36 mesi

Il parere trae origine da una procedura di gara indetta da un’azienda socio-sanitaria territoriale per l’affidamento di un servizio complesso, articolato in due componenti principali.

• Servizio di trasporto sanitario secondario (non in emergenza) mediante ambulanza.
• Servizio di trasporto di materiale biologico e sanitario, da effettuarsi “a chiamata” per 24 ore al giorno, 365 giorni all’anno.

La durata prevista del contratto è di 36 mesi, con un importo complessivo a base di gara di € 7.963.874,98.

Il codice CPV indicato nel bando è il 85143000-3, che corrisponde alla voce “Servizi di trasporto pazienti in ambulanza”, evidenziando la natura sanitaria delle prestazioni richieste.

L’istanza di precontenzioso

A sollevare dubbi e contestazioni sugli atti di gara è stata una cooperativa sociale attiva nei servizi di pubblica utilità nel campo socio-sanitario, specializzata nel trasporto in ambulanza e nel supporto alla gestione dell’emergenza.

L’istanza si concentra su due principali motivi di doglianza.

1. Scelta del CCNL ritenuto non congruente con l’oggetto dell’appalto: secondo la cooperativa sociale, infatti, l’indicazione del CCNL multiservizi nel bando di gara è inappropriata, poiché tale contratto collettivo si applica a settori come la pulizia, i servizi integrati per edifici e altre attività generiche di supporto alle imprese e non copre adeguatamente le prestazioni specifiche di ambito sanitario richieste dall’appalto. L’utilizzo di questo CCNL, inoltre, determinerebbe una sottostima dei costi della manodopera, in quanto prevede livelli retributivi inferiori rispetto al CCNL cooperative sociali, che la stessa ricorrente dichiara di applicare e che considera invece coerente con le prestazioni da erogare.
2. Indeterminatezza e sottostima economica della base d’asta: la cooperativa inoltre lamenta che l’importo previsto come base d’asta non consente la copertura dei costi reali necessari per garantire il servizio h24, soprattutto per quanto riguarda il trasporto del materiale biologico. In assenza di dati storici sufficienti e di una chiara previsione contrattuale, l’operatore dovrebbe sostenere costi di personale molto superiori a quelli stimati dalla stazione appaltante, rendendo di fatto non sostenibile economicamente l’offerta, anche ipotizzando l’utilizzo del meno oneroso CCNL multiservizi.

Le due questioni sollevate mettono quindi in luce problematiche molto attuali nella gestione degli appalti pubblici in ambito sanitario e sociale: la correttezza formale nella documentazione di gara e l’effettiva praticabilità economica dell’affidamento, elementi che incidono direttamente sulla qualità del servizio e sulla tutela dei lavoratori.

La questione dell’individuazione del CCNL applicabile: analisi normativa e decisione ANAC

Una delle due questioni centrali affrontate nella delibera ANAC n. 75 del 3 marzo 2025 riguarda la corretta individuazione del CCNL da indicare negli atti di gara per un appalto pubblico nel settore socio-sanitario, aspetto di fondamentale importanza per garantire la tutela dei lavoratori impiegati e assicurare la corretta esecuzione del servizio appaltato.

Perché il CCNL multiservizi non sarebbe idoneo secondo l’operatore economico

La cooperativa sociale partecipante alla gara ha presentato istanza di precontenzioso ad ANAC lamentando che la scelta del CCNL multiservizi fosse del tutto inappropriata rispetto alle attività oggetto dell’appalto. Secondo la cooperativa, tale contratto collettivo:

• non è coerente con le prestazioni richieste, che rientrano chiaramente nell’ambito socio-sanitario;
• è applicabile a settori ATECO relativi al “noleggio, agenzie di viaggio, servizi di supporto alle imprese” (codice N) e a servizi generici per edifici e paesaggio (ATECO 81, 81.1 e 81.2), come le attività di pulizia e disinfestazione;
• risulta quindi scollegato dal codice CPV utilizzato per l’appalto, che è il 85143000-3 – “Servizi di trasporto pazienti in ambulanza”, codice inequivocabilmente appartenente al settore sanitario.

Inoltre, la cooperativa sottolinea che l’adozione del CCNL multiservizi comporta una sottostima del costo del lavoro, poiché le retribuzioni previste sono inferiori rispetto a quelle previste dal CCNL delle cooperative sociali, che risulterebbe invece maggiormente attinente sia per settore di attività che per livello di tutela offerto al personale coinvolto.

Questa scelta contrattuale, secondo l’istante, lede i principi di equità, trasparenza e tutela dei lavoratori, in quanto la manodopera qualificata necessaria per svolgere i servizi previsti (autisti, soccorritori, personale formato per il trasporto sanitario) verrebbe inquadrata in modo improprio, incidendo anche sulla qualità del servizio erogato.

La posizione della stazione appaltante

Nel corso del procedimento, la stazione appaltante ha difeso la propria scelta sostenendo che il CCNL multiservizi sia comunque idoneo e rappresentativo per le seguenti ragioni:

• l’art. 1 del CCNL prevede l’applicazione anche ai servizi ausiliari in ambito sanitario, categoria nella quale rientrerebbero le prestazioni oggetto dell’appalto;
• il CCNL delle cooperative sociali sarebbe più limitante in quanto pensato per attività gestite direttamente da cooperative e non per servizi esternalizzati, come nel caso in esame;
• entrambi i contratti, in termini di rappresentatività, mostrano numeri simili: al 31 dicembre 2023, il CCNL multiservizi risultava applicato da oltre 10.000 aziende per circa 389.000 lavoratori, mentre quello delle cooperative sociali da circa 9.400 aziende per 400.000 lavoratori. In base a questi dati, la stazione appaltante ritiene che non vi sia una sostanziale differenza in termini di diffusione e rappresentatività;
• inoltre, nel corso della progettazione della gara, risultavano disponibili tabelle ministeriali per entrambi i CCNL, necessarie per stimare il costo medio del lavoro. Ciò dimostrerebbe, secondo la stazione, la legittimità di entrambe le scelte.

Tuttavia, ANAC ha ritenuto che tali motivazioni non siano sufficienti a giustificare la mancata applicazione del metodo previsto dalla normativa vigente per l’individuazione del contratto collettivo corretto.

Il parere di ANAC: CCNL non coerente con le prestazioni richieste

Nella delibera, ANAC ha accolto le argomentazioni dell’operatore economico, affermando con chiarezza che la scelta del CCNL multiservizi è in contrasto con le disposizioni dell’articolo 11 del d.lgs. 36/2023, come modificato dal decreto correttivo n. 209/2024, nonché con quanto previsto dall’art. 2 dell’Allegato I.01 del Codice.

ANAC ha evidenziato che:

• l’art. 11 stabilisce che il contratto collettivo applicabile deve essere quello “in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro”, e che deve essere “strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto”;
• l’allegato I.01 fornisce una metodologia precisa per l’individuazione del CCNL, che impone alle stazioni appaltanti di identificare l’attività da eseguire anche tramite codice ATECO e codice CPV, verificare l’ambito di applicazione del contratto collettivo depositato nell’archivio CNEL, valutare la maggiore rappresentatività comparativa delle associazioni firmatarie.

Nel caso specifico, la stazione appaltante non ha adottato alcuna di queste verifiche, né ha fornito elementi oggettivi che dimostrino una stretta connessione tra il CCNL multiservizi e le attività richieste, che rientrano pienamente nel campo socio-sanitario. In più, il capitolato tecnico richiedeva personale adeguatamente formato per il trasporto in ambulanza, con requisiti professionali specifici, ulteriormente rafforzando la necessità di un contratto collettivo coerente con il settore di riferimento.

Conclusioni ANAC: CCNL da ridefinire nella riedizione della gara

ANAC ha pertanto stabilito che la scelta del CCNL multiservizi non è conforme alla normativa vigente.

Inoltre, la metodologia prevista dall’art. 2 dell’allegato I.01 non è stata applicata e per questo la stazione appaltante deve annullare in autotutela gli atti della procedura di gara e, in fase di riedizione, individuare correttamente il CCNL secondo i criteri di connessione con le prestazioni richieste e rappresentatività.

Questo rappresenta un precedente importante per tutte le stazioni appaltanti, che sono chiamate a rispettare un approccio rigoroso e trasparente nella scelta del contratto collettivo da applicare, con l’obiettivo di tutelare i lavoratori, evitare contenziosi e garantire la qualità del servizio pubblico.

Determinazione della base d’asta e sostenibilità economica

La seconda questione rilevante affrontata riguarda la congruità della base d’asta prevista dalla stazione appaltante per l’affidamento del servizio di trasporto sanitario secondario e trasporto materiale biologico h24.

Questo tema è di fondamentale importanza non solo dal punto di vista economico, ma anche in relazione alla corretta pianificazione delle gare pubbliche e alla sostenibilità dell’appalto per gli operatori economici.

La società cooperativa, nel presentare l’istanza di precontenzioso, ha evidenziato gravi criticità nella determinazione dell’importo a base di gara: l’importo di € 7.963.874,98 previsto per i 36 mesi dell’appalto risulterebbe infatti ampiamente insufficiente a coprire i reali costi della manodopera, anche applicando il meno oneroso CCNL multiservizi indicato nel bando.

In mancanza di dati storici dettagliati forniti dalla stazione appaltante, l’operatore economico ha ritenuto necessario prevedere un presidio continuativo di personale, comprendente:

• un autista h24 per ogni mezzo di trasporto materiale;
• un operatore h24 per la gestione della centrale operativa;
• una figura di coordinamento del servizio (responsabile), da calcolare pro quota.

Applicando il CCNL multiservizi, il costo della manodopera stimato per garantire tali servizi sfiorerebbe i 7,96 milioni di euro, praticamente coincidente con l’intera base d’asta, lasciando nessun margine per altri costi operativi come leasing o noleggio mezzi, carburante, manutenzione, dispositivi sanitari, DPI, eccetera.

La situazione appare ancora più critica se si considera il CCNL delle cooperative sociali, ritenuto il contratto effettivamente applicabile: in tal caso, il solo costo del personale supererebbe gli 8,86 milioni di euro, rendendo l’appalto completamente insostenibile dal punto di vista economico.

Da qui la denuncia della cooperativa, secondo cui l’importo a base di gara non tiene conto della realtà del servizio richiesto, risultando sottostimato, aleatorio e penalizzante per la concorrenza.

La giustificazione della stazione appaltante: storico del servizio e reperibilità

A fronte di queste contestazioni, la stazione appaltante ha risposto con una dettagliata giustificazione tecnica e giuridica.

• La quantificazione del costo dell’operatore “a chiamata” è stata effettuata sulla base dello storico dei servizi resi negli anni precedenti;
• L’analisi ha mostrato che mediamente ogni operatore veniva attivato per circa 2 ore giornaliere di lavoro effettivo;
• Il restante periodo (22 ore su 24) è stato considerato come periodo di reperibilità, con una relativa indennità calcolata secondo quanto previsto dal CCNL delle cooperative sociali, unica fonte normativa disponibile in materia.

La stazione appaltante ha quindi adottato una metodologia mista, combinando le informazioni storiche con elementi economici derivati da un diverso contratto collettivo (cooperative sociali) per colmare le lacune del CCNL multiservizi, che non disciplina espressamente il concetto di reperibilità.

Inoltre, è stato precisato che l’applicazione parziale del CCNL cooperative sociali è avvenuta esclusivamente a fini estimativi, senza vincolare le modalità di applicazione contrattuale da parte dell’operatore economico.

La scelta sarebbe stata fatta per garantire un riferimento oggettivo e prudente, evitando che la quantificazione della base d’asta potesse essere rimessa al giudizio del giudice ordinario in caso di contenzioso.

Le valutazioni di ANAC: stima legittima e priva di illogicità manifesta

L’ANAC, nel valutare le memorie di entrambe le parti, ha adottato un approccio equilibrato e tecnico, riconoscendo che la determinazione della base d’asta rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante.

Tuttavia, tale discrezionalità non deve tradursi in arbitrarietà o manifesta irragionevolezza.

Secondo ANAC:

• la metodologia utilizzata dalla stazione appaltante non presenta vizi di manifesta illogicità o irragionevolezza;
• l’adozione di un parametro stimato sulla media storica delle ore lavorate, integrata con una previsione prudenziale del costo di reperibilità, rappresenta una valutazione fondata su criteri verificabili;
• in assenza di una disciplina specifica nel CCNL indicato, l’uso del CCNL cooperative sociali a fini meramente economici è stato ritenuto legittimo e tecnicamente motivato.

ANAC ha anche richiamato consolidati orientamenti giurisprudenziali secondo cui la base d’asta non deve necessariamente coincidere con il prezzo di mercato, ma deve essere coerente con valutazioni attendibili e documentabili, e non deve precludere la partecipazione alla gara in modo oggettivamente discriminatorio.

 Il parere conferma dunque che, sebbene i rilievi dell’operatore economico fossero fondati sotto il profilo dell’individuazione del CCNL, le modalità di stima della base d’asta adottate dalla stazione appaltante risultano corrette sul piano metodologico.  

L’utilizzo di uno storico attendibile e l’applicazione ragionata del concetto di reperibilità consentono infatti di salvaguardare l’equilibrio economico dell’appalto, pur tenendo conto della complessità del servizio.

Tabella comparativa – Costi del personale e coerenza del CCNL con l’appalto socio-sanitario

Elemento	CCNL multiservizi	CCNL cooperative sociali	Osservazioni
Ambito settoriale	Servizi generici, pulizie, facility, supporto alle imprese	Settore socio-sanitario, assistenza, trasporto sanitario	Il CCNL cooperative sociali è più coerente con le prestazioni richieste
Codici ATECO associati	N (noleggio, agenzie, supporto imprese), 81.1, 81.2	Servizi sanitari e assistenziali	CCNL multiservizi non allineato con CPV “85143000-3”
Rilevanza del CPV 85143000-3	Non coerente	Coerente	Il CPV riguarda il trasporto pazienti in ambulanza
Costo stimato manodopera (36 mesi)	€ 7.956.574,44	€ 8.861.369,31	Entrambi superiori alla base d’asta fissata: € 7.963.874,98
Tabelle costo lavoro disponibili?	Sì – Decreto 74/2024	Sì – Decreto 30/2024	Utilizzabili per la stima
Presenza istituto “reperibilità”	Non previsto	Previsto e regolamentato	Il CCNL Cooperative Sociali è stato utilizzato per stimare i costi di reperibilità
Compatibilità con formazione richiesta (es. D.G.R. 5165/2017)	Limitata	Elevata	Il capitolato richiede personale formato in ambito sanitario
Posizione ANAC	Non conforme all’art. 11 d.lgs. 36/2023	Ritenuto più congruo	ANAC ha chiesto la riedizione della gara con nuovo CCNL